יזמים חברתיים היזהרו!

הרגולציה כחסם בפני חדשנות במגזר האזרחי

אחד מהתפקידים המרכזיים של עמותות ויתר ארגוני המגזר האזרחי הוא חדשנות. האוריינטציה הפרטית של המרחב האזרחי מאפשרת ליזמים ולממשלה להשתמש בו כאזור בדיקה וניסוי ליוזמות מדיניות חדשות; הקלות והגמישות המאפיינת את עבודתו, במיוחד ביחס לביורוקרטיה הממשלתית המסורבלת, מאשרת לעמותות לפתח בזריזות יחסית שירותים חדשים כדי לענות על הצרכים המשתנים של החברה, ולאמץ טכנולוגיות חדשות המשפרות את הפעילות הקיימת; והמהות החברתית של המגזר, כלומר העובדה שהמטרות אותם מקדמות עמותות רחבות ומגוונות – ולא עסקיות – הופך אותן מגנט ליזמות חברתית מצד אלו המבקשים להטיב עם הקהילה או החברה מחוץ למסגרת הפוליטית של המדינה.

לכאורה, סביר היה להניח שהממשלה תרצה לעודד את החדשנות במגזר האזרחי לאור היתרונות האמורים לעיל. אלא שבחינת הוראות הרגולציה השונות החלות על ארגוניו מצביעה על כך שהמציאות הפוכה. נראה כי המדיניות הציבורית, אשר באה לידי ביטוי באסטרטגיות משפטיות המעצבות את מנגנוני הרגולציה, מבקשת לעודד ולשמר את הגופים הקיימים, ולהרים חסמי כניסה גבוהים, לעתים בלתי עבירים, על יזמים חדשים המבקשים לדרוס רגלם במרחב. אביא לכך מספר דוגמאות כדי להוכיח את דברי.

הדוגמה הראשונה הנה דרישת הוותק של שנתיים לשם קבלת "אישור ניהול תקין" מרשם העמותות. דרישה זו, שהינה דרישת קדם לעצם היכולת לבקש אישור ניהול תקין, מונעת מיזמים חברתיים לקבל תקציבים ממשלתיים ולהשתתף במכרזים ממשלתיים טרם חלוף שנתיים מיום ייסוד העמותה. המדינה מצדיקה את עצם הצבת הדרישה באומרה כי עמותות צריכות להוכיח רצינות ולהראות פעילות לקידום מטרותיהן טרם תסמוך עליהם המדינה ותעביר אליהם מכספיה כדי לקדם את יעדיה. אלא שאחת מתופעות הלוואי המובהקות של הניהול התקין, היא הצבת חסם כניסה גבוה מאוד בפני יזמים חדשים, אשר מורתעים מכך שהם יאלצו להמתין שנתיים טרם יוכלו לקדם את יעדיהם. יודגש כי הפופולריות הרבה של הניהול התקין בקרב קרנות פילנתרופיה ותורמים פרטיים מרימה את החסם גבוה עוד יותר, שכן גם אם היו אותם יזמים מבקשים לגייס משאבים מגורמים אלה, היו הם נדרשים להציג אישור ניהול תקין טרם כניסה לפעילות.

דוגמה השנייה ומשמעותית לא פחות נמצאת "בנוהל שר האוצר להגשת בקשות לתמיכה מתקציב המדינה ולדיון בהן". נוהל זה קובע את הדרכים בהם יכולה הממשלה לתמוך בארגונים אזרחיים והוא קובע מספר חסמים בפני יוזמות חדשות. העיקרון המטריד בנוהל זה במישור היזמות החברתית הוא דרישת הניסיון, ותקצוב הדרגתי מותנה בניסיון. דרישת הניסיון קובעת כי יזמים חברתיים, המבקשים להיעזר בכספי מדינה כדי לקדם את מיזמיהם, נדרשים להוכיח שנתיים של פעילות במימון ממקורות עצמיים בטרם יוכלו להגיש בקשה לתמיכה. קביעת תקצוב הדרגתי מותנה בניסיון אומרת כי היקף התמיכה בעמותה לא יוכל לעלות על כפל עלות הפעילות שבעדה ניתנת התמיכה, ושקיימה העמותה בשנה הקודמת.

כעת, נבחן את הדרישות האמורות. יזם חברתי לרוב איננו בעל אמצעים, אלא הוא אדם בעל מוטיבציה לקדם מטרה חברתית. הבה נניח כי היזם מעוניין להקים מוסד לילדים בסיכון בקהילה בה הוא חי. הוא נדרש לגייס לשם כך משאבים. קשה להניח כי כבר בשלב הראשון יהיו לו הכנסות ממקורות עצמיים, ולכן עליו לבקש משאבים מתורמים, קרנות פילנתרופיות ותמיכות ממשלתיות ועירוניות. בשנתיים הראשונות לפעילותו, יתקשה הוא מאוד להשיג כספים ממקורות אלה, שכן רבים מהתורמים והקרנות, וכל התמיכות הממשלתיות והמוניציפליות, מותנות בקבלת אישור ניהול תקין – אותו אי אפשר להשיג. בעבור שנתיים, בהם לא ביצע היזם פעילות, יפנה הוא לבקש תמיכה מתקציב הממשלה. הוא לא יוכל לקבל תמיכה זו שכן לא ביצע פעילות ולכן לא עמד בדרישת הניסיון. אפילו אם כן קיים פעילות, התמיכה שיקבל תהיה מזערית לאור עקרון התקצוב ההדרגתי מותנה הניסיון – אשר מגביל את התמיכה לפעמים גובה הפעילות בשנה העוקבת.

למרות שאין בנמצא מחקרים אמפיריים רבים הבודקים את השפעת רמת הרגולציה על היזמות החברתית, סביר להניח שהמציאות הרגולטורית המתוארת מגבילה באופן משמעותי את היוזמות החברתיות בישראל. הגישה למשאבים מהווה גורם מרכזי מאוד בהחלטת יזמים חברתיים ליזום פרויקטים המקדמים את החברה, וחסמי הכניסה משפיעים באופן כה מכריע על גישה זו, שהם מרתיעים פיתוחם של פרויקטים חדשים, ובהתאם פוגמים בחדשנות שהינה כה מרכזית למגזר האזרחי. למעשה, בחינת המציאות הארגונית במגזר האזרחי בישראל מצביעה על כך כי מרבית העמותות שמספקות שירותים חברתיים, הן עמותות ותיקות, ממוסדות מאוד, חלקן מסורבלות ברמה של משרד ממשלתי – וקשה מאוד לאתר יוזמות חדשות ורעננות. כולי תקווה שמציאות זו תשתנה שכן העלות שמשלמת החברה בישראל בגינה – הולכת וגדלה.

האם עמותה יכולה ליטול הלוואה?

על משפט ועמותות: האם עמותה יכולה ליטול הלוואה?
אחד מהדיונים המשמעות...: האם עמותה יכולה ליטול הלוואה? אחד מהדיונים המשמעותיים על שולחנות הוועדים המנהלים של עמותות וארגונים אזרחיים בישראל עוסק בעצם האפשרות של ...

האם עמותה יכולה ליטול הלוואה

אחד מהדיונים המשמעותיים על שולחנות הוועדים המנהלים של עמותות וארגונים אזרחיים בישראל עוסק בעצם האפשרות של הארגון ליטול אשראי מהבנק. אלו התומכים ברעיון אינם רואים הרבה הבדל בין יוזמה אזרחית ליוזמה עסקית בשאלת המינוף ויכולת התאגיד לגייס משאבים. אלו המתנגדים רואים בעמותה תאגיד שאין מטרתו עשיית רווחים ואשר משימתו היינה להשתמש אך ורק במשאבים שיש לו כדי לקדם את מטרותיו. בראייה זו, נטילת אשראי כמוה לקיחת סיכון בתאגיד שאמור להיות שונא סיכון, ויצירת התחייבות כספית שעה שאין הארגון יודע אם יוכל לעמוד בו בעתיד או שלא.

ראשית דבר, עמותה איננה תאגיד עסקי ויוזמה אזרחית-חברתית איננה שקולה ליוזמה עסקית. בכך אכן צודקים המתנגדים לעצם מהלך נטילת ההלוואה. עמותה מתאגדת מלכתחילה לקידום מטרות אזרחיות ולא עסקיות. אין זה משנה אם המטרות חברתיות, תרבותיות, חינוכיות, צדקה וחסד או ספורט. מה שמשנה זה שבשלב ההתאגדות העמותה מחויבת על פי חוק לאמץ מגבלה על עצם יכולתה לחלק עודפים לחבריה, מה שמשנה את כל תחשיבי עלות-התועלת שמאפיינים את נטילת הסיכון העסקית.במה דברים אמורים. לתאגיד עסקי יש בסופו של יום בעל עניין אשר אמור ליהנות מהרווחים של אותו העסק. אותו גורם, אשר בדרך כלל היינו בעל המניות בחברה, מוכן לסכן את משאבי החברה (או לתמוך במידה מסוימת של סיכון במסגרת תפקידו כאסיפה הכללית או כדירקטור בחברה) כדי להרוויח. אבל עמותה לא צריכה להרוויח ולמעשה רווח איננו חלק אינטרגרלי משיקולי הניהול. עיקר תפקידה הוא לקדם את מטרותיה במסגרת סל המשאבים אשר עומד לרשותה. במילים אחרות היא יכולה לממן פעילות רק ממצבת הנכסים העומדת לראשותה, ולא לסכן את גורלה בשם מטרת מיקסום האינטרס של בעל מניותיה.

אלא שממבט שני, התמונה מורכבת יותר. גם אם נטילת הלוואה איננה מקור משאבי נפוץ בעולם הארגונים האזרחיים והעמותות, הרי שיש מצבים בהם האשראי נחוץ לשם עצם קיום הפעילות של העמותה. ישנם מצבים רבים בהם העמותה תמצא את עצמה זקוקה בדחיפות למימון או מעוניינת להשיג הון למינוף פעילות אשר תבטיח לה, לכל הפחות, את החזר ההשקעה תוך תקופה סבירה. כך הדבר כאשר מדובר על מימון ביניים, שעה שגורם מימון מבטיח תמיכה כספית, העמותה מסתמכת על כך ויוצרת התחייבויות, אבל יש פער זמנים בין מועד קיום ההתחייבות למועד קבלת התמיכה הכספית על ידי המממן. עניין זה נפוץ במיוחד בתמיכות ממשרדים ממשלתיים כאשר עמותות המספקות שירותים יוצרות את ההתחיבויות אבל מקבלות את כספי הממשלה חודשים אחר כך. דוגמא אחרת היא מצב בו לעמותה יש די הון למינוף פעילות, אבל ההון איננו נזיל ואי אפשר להשתמש בו במועד הדרוש. דוגמא שלישית היא במצב בו לעמותה די נכסים כדי להבטיח את החזר ההלוואה, ואין מניעה כלכלית כלשהי להעניק לה את ההלוואה האמורה.דוגמאות אלה אינם רשימה סגורה, אבל הן משקפות מצבים מוכרים בהם עמותות רבות נדרשות לשאלת האשראי.

וזה מוביל אותנו לשאלה, האם יש מניעה משפטית כלשהי לבקש אשראי מבנק?והנה לא ניתן למצוא בחוק העמותות, בתקנות העמותות, בפרשנות משפטית או בכללי הניהול התקין של רשם העמותות/רשות התאגידים איסור כלשהו על יכולתה של עמותה לגיוס אשראי. אם קיימת מגבלה, הרי הוא ברמת חובות הנאמנות והזהירות הרובצות על חברי הועד ונושאי המשרה הבכירים בתאגיד. מגבלה זו היא מגבלה על שיקול הדעת. אלו צריכים להפעיל את שיקול דעתם הניהולי ולקבל החלטות המשקפות את טבעה הייחודי של העמותה או התאגיד האזרחי. שיקול דעת כאמור חייב לצאת מתוך שנאת סיכון אינהרנטית, זהירות מופלגת כלפי דרכי השימוש בנכסי העמותה, בחינה מדוקדקת של יכולת העמותה לעמוד בהחזר ההלוואה וכמובן בחינת התקנון הספציפי של העמותה ווידוא כי אין בו סעיפים המונעים את יכולתה של העמותה לגייס הון באמצעות הלוואות.

לסיכום, אין מניעה משפטית מהותית על עצם יכולתה של העמותה ליטול אשראי וישנם מצבים בהם נטילת אשראי תהיה הכרחית או נחוצה מאוד לשם קיום פעילותה של העמותה לקידום מטרותיה. נדמה כי יתכן ומדיניות ציבורית ראויה תהיה לעגן קרן ממשלתית המיועדת באופן ספציפי להעניק אשראי לעמותות – במיוחד במצבים בהם אשראי כאמור נדרש כדי לממן מימון ביניים את פעילות העמותה עד לקבלת תקציבים וכספי תמיכות מובטחים מספקי המשאבים.