לגיטימיות הביקורת על התערבות הכנסת במתן הטבת מס לארגון אמנסטי אינטרנשיונל

הבוקר נפתח ברעש תקשורתי גדול לכל מי שמתעניין במדיניות הציבורית כלפי עמותות וארגוני מגזר אזרחי. מתברר כי סדר יומה של וועדת הכספים, אשר חוזרת לפעילות לאחר הפגרה, כולל אישור המלצת רשות המסים ושר האוצר לאשר הטבות מס לפי סעיף 46 לפקודת מס הכנסה, למספר עמותות וביניהן אמנסטי אינטרנשיונל - סניף ישראל (ע"ר). מובן כי חברי הכנסת מהימין מבקשים מזדעזעים מבנכונות של רשות המסים לתת הטבת מס לארגון שמאל קיצוני וקוראים להתנגד לה, ואילו חברי כנסת מהשמאל מזדעזעים מההתערבות של ההליך הפוליטי בעבודת רשות המסים המגיעה כדי איום על הערך הדמוקרטי של חופש הביטוי. אלא שמתוך הזעזוע העמוק שכולם חשים, חשוב לזכור כמה מושכלות יסוד בשיטה הדמוקרטית הישראלית, וחשוב עוד יותר לזכור את כללי המשחק המשפטיים שכולם צריכים לפעול לאורם:

1. סעיף 46 לפקודת מס הכנסה מאפשר להעניק לעמותה את האפשרות לתת הטבת מס לתורמים באמצעות זיכוי בגובה של 35% מהתרומה. המשמעות היא שתורם יוכל לקבל זיכוי ממס הכנסה בגובה 35% מסכום התרומה, בין אם מדובר באדם ובין אם מדובר בתאגיד.
2. כדי לקבל אישור לפי סעיף 46 נדרש בשלב הראשון שר האוצר לאשר את העמותה שביקשה את האישור. אישור שר האוצר הואצל לרשות המסים אשר עורכת בדיקות בהתאם לנהליה. ככל שהעמותה עומדת בנהלים שנקבעו לעניין זה, יאשר אותה שר האוצר ויעביר את העמותה לשלב הבא.
3. השלב השני הינו אישור קביעת שר האוצר על ידי וועדת כספים. על פי סעיף 46, וועדת הכספים מוסמכת לאשר (או לא לאשר) מתן אישור זיכוי מס לתורמים לכל עמותה. כאן, לפחות לכאורה, נדרש להתקיים הליך נוסף של אישור במסגרתו נבחנים השיקולים שהופעלו על ידי שר האוצר, אנשי רשות המסים וכיוצא באלה, ולאחר מכן נערכת הצבעה בין חברי הכנסת החברים בוועדת הכספים, האם לאשר או לא את העמותה לצורך מתן הזיכוי.

וועדת הכספים הינה וועדה של הכנסת, המורכבת בחברי כנסת מכלל סיעות הבית, מהווה חלק מהרשות המחוקקת של מדינת ישראל; שר האוצר, משרד האוצר ורשות המסים הינם מוסדות ממשלתיים, המהווים חלק בלתי נפרד מהרשות המבצעת. מושכלות יסוד אלו הופכות את עצם הרעיון לפיו וועדת הכספים מאשרת את קביעת שר האוצר לפועל יוצא של השיטה הדמוקרטית הישראלית עצמה. למעשה אחד מהתפקידים המרכזיים של וועדת הכספים הוא לפקח על ביצוע המדיניות של הממשלה בהיבטי כספים ובין היתר גם על החלטותיו של שר האוצר והכפופים לו. לכן, עצם המבנה לפיו וועדת הכספים היא הגורם הסופי שמאשר את החלטת שר האוצר ליתן לעמותה פרטנית אישור פי סעיף 46 עומד, לפחות לכאורה, בליבת ההגיון של השיטה.

אלא שמבנה זה זוכה לביקורת נמרצת בתקופה האחרונה. במסגרת "הוועדה הציבורית הציבורית לקביעת מוסד ציבורי לעניין סעיף 46 לפקודת מס הכנסה" (דו"ח הוועדה) נבחנה סוגיה זו. מצד אחד נטען כי עצם המעורבות של וועדה פרלמנטרית בהליך מתן הטבות מס לגוף ספציפי הינו חריג לרעיון הדמוקרטי של הפרדת רשויות. מצד שני נטען כי מעורבות וועדת הכספים בהליך מעודד שקיפות ופיקוח ציבורי, אשר חסרים מאוד בסדרי העבודה של מתן אישור על פי סעיף 46, שכן הכנסת, קל וחומר הציבור, אינם חשופים למלאכת האישור בתוך משרדי הממשלה. המעניין הוא שהמתנגדים המרכזיים למעורבות הכנסת בהליך האישור היו אנשי הרשות המבצעת ואילו התומכים בהגנה על מעמדה של וועדת הכספים בהליך היו דווקא החברים שהשתייכו למגזר הפרטי ולחברה האזרחית.

נדמה כי עד כאן נאמר המובן מאליו, מבלי שהיתה התייחסות כלשהי לפיל שבחדר והוא המעורבות של שיקולים פוליטיים בקביעת ההחלטה האם לאשר או לא מתן הטבות מס לעמותות. 

להבנתי, זוהי הסיבה למעורבות החריגה של וועדת הכספים בהליך מתן אישור לפי סעיף 46. עצם השאלה האם התערבות זו לגיטימית או לא איננה רלוונטית כלל שכן משקיבלה הכנסת את הסמכות להתערב, הרי שהיא קיבלה גם את הסמכות להכניס להחלטותיה שיקולים פוליטים שנמצאים בליבו של השיח הציבורי - ובמקרה הזה השאלה האם יש להעניק לארגון אמנסטי הטבת מס. חברי הכנסת אינם נבחרים כדי לכהן כמבקרי פנים או בקרי איכות של משרדי הממשלה, אלא כדי להשתמש בשדה הפוליטי לשם קידום רעיונות וערכים אידיאולוגים. אינני מצליח לראות כיצד יכול חבר כנסת כלשהו לנתק עצמו מהפעלת שיקולים פוליטיים ולהפעיל שיקול דעת אוביקטיבי בבואו לבצע את אותה עבודת פיקוח על הרשות המבצעת, עבודה שבסופו של יום משרתת את האינטרסים הפוליטיים שלו.

מסיבה זו אני סבור כי כאשר החוק מעניק לוועדה פרלמנטרית את הסמכות להפעיל שיקול דעת ולאשר פעולת הרשות המבצעת, אי אפשר למנוע קיומם של שיקולים פוליטיים בליבתה של ההחלטה. חוסר הלגיטימיות לכן טמון בעצם השמעת הטענה לפיה אסור לוועדת כספים להפעיל שיקולים פוליטיים בבואה לבחון האם לאשר את המלצת שר האוצר ורשות המסים ליתן הטבת מס לארגון אמנסטי. בעיני, השיקול הפוליטי הוא בליבת עבודת המחוקק וניטרולו מהווה סירוס ההליך הפוליטי, פגיעה במעמד הכנסת וחבר הכנסת וערעור המסד עליו בנוי ההליך הדמוקרטי כולו. 

ככה לא מקדמים פילנתרופיה: על הכיוון השגוי של המדיניות המשפטית כלפי ארגונים חברתיים

"מדיניות אשר מזניחה את הבסיס השיתופי המסורתי של המגזר השלישי, ומעדיפה לקדם מודלים משפטיים אשר יבססו את עליונותו של הפילנתרופ ומרכזיותו של הרווח, מציבה סיכון לבסיס החברתי עליו בנויה החברה האזרחית".

המדיניות הציבורית ומעצבי דעת הקהל סביב המגזר השלישי מרבים לעסוק בפילנתרופיה. הנתינה בישראל במצב בעייתי, והנתונים היבשים מצביעים על ירידה עקבית ברמתה; אזרחי ישראל אינם ממהרים לתרום ורובן של התרומות הפרטיות המגיעות לארגונים חברתיים מגיע מחוץ לגבולות המדינה; בעלי הון מעדיפים לרוב לתרום באמצעות מנגנוני תיווך ממוסדים, קרנות פילנתרופיות אשר מהוות חיץ בין התורם לנתרם; סוכנויות הרגולציה הציבו את הפיקוח על הפילנתרופיה ומקורותיה כמטרה מרכזית בפעילותם ועוד שלל תופעות אשר ממחישות את הבעיה.

המדיניות הציבורית העוסקת בעיצוב הסביבה המשפטית לעידוד הפילנתרופיה נעה סביב הזירה התאגידית בשני מוקדים עיקריים. המוקד האחד נסב סביב עיצובו של הסדר תאגידי התומך בשליטתו של הפילנתרופ בארגון. הבסיס לכך בדין הישראלי הינו חוק החברות באמצעות ייסודה של חברה לתועלת הציבור. צורת התאגדות זו מאפשרת ליזם יחיד להקים חברה, למנות בעצמו את הדירקטוריון ולהכווין את פעילותו. באמצעות זאת, לדעתי, שאף המחוקק לאפשר לבעל הון, אשר חושש להעביר כספו למיזמים חברתיים, לייסד בעצמו את הארגון שיקדם את המטרה האידיאולוגית, וכך יוכל להבטיח כי כספיו מגיעים ליעדיהם.

המוקד השני נע סביב התבססותו של העסק החברתי בשיח המשפטי הישראלי. מוסד זה עדיין איננו מוגדר כדבעי, אולם הרעיון המרכזי סביבו הוא לאפשר ליזמיו לקדם בו זמנית גם מטרה חברתית וגם מטרה עסקית. אם בארגון חברתי קלאסי, כעמותה או חל"צ, מאמצים התאגידים מגבלה על חלוקת רווחים כבר בשלב ייסודו של התאגיד, בעסק חברתי הרווח מותר – גם אם מוגבל במידה מסוימת. חסידיו של העסק החברתי מאמינים, שעסק חברתי יעודד אנשי עסקים עם מוטיבציה חברתית להשקיע משאבים בקידומן של מטרות חברתיות – שכן האפשרות לשמירה על ערך השקעתם ופוטנציאל לרווח יהוו להם תמריץ.

אלא שאני מבקש להצביע על כך שהתהליכים האמורים במדיניות המשפטית, נעים בכיוון לא נכון. הם מחזקים את הנתינה של היחיד, אך מחלישים ואולי אפילו מקריבים את אחד מהערכים המרכזיים עליהם מבוסס ארגוני המגזר האזרחי והוא ערך השיתופיות. ערך זה היה מאז ומתמיד אחד מהרגליים המרכזיות של התארגנויות שנועדו למלא צרכים חברתיים ולקדם את האינטרסים האידאולוגיים של הקהילה. מיסודו של ההסדר האזרחי קולקטיביסטי-שיתופי, בישראל כבעולם, מאפשר לקהילה לנדב משאבים בצורה וולונטרית כדי למלא את חוסריה בהתאם להבנתה.

החברה לתועלת הציבור מתרחקת מערך זה. הכרעה בלעדית של הפילנתרופ הבודד לגבי יעדם של המשאבים והאופן בו הם ינוצלו מעמידה בסיכון את על הבסיס החברתי עליו נשען הארגון האזרחי. כיצד יכול אותו פילנתרופ להעריך נכוחה את צרכי החברה כאשר הוא פועל לבדו ובמנותק מהתארגנויות קהילתיות וחברתיות. לא לחינם שהבסיס הרעיוני של פילנתרופיה היה הבסיס השיתופי שכן בהעדרה של קבוצה, המשאבים עלולים להגיע למקומות לאו דווקא נחוצים. ואף למעלה מכך, המשאבים אשר מנותבים לכיוונים בהם חפץ הפילנתרופ הבודד, עלולים להיות חסרים כאשר באה אותה קבוצה לגייס משאבים למען המטרות לשמן התאגדה. השמיכה הקצרה, הופכת קצרה עוד יותר.

המודל של עסק חברתי, מהווה בעיה גדולה עוד יותר. בתמצית, הצבת המגבלה על חלוקת הרווחים נועדה ליצור חיץ ברור בין התארגנות למטרות עסקיות להתארגנות למטרות חברתיות. עיקר תכליתה לאותת לספקי המשאבים של ההתארגנויות החברתיות כי כספם וזמנם יופנו לקידום המטרות של ההתארגנות החברתית ולא יחולקו כדיבידנד. הסרתה של המגבלה, אפילו באופן חלקי, מעבירה מסר לפיו החיץ המסורתי שבין מגזר שלישי למגזר העסקי טושטש ועומעם. ההשלכות של מתן מעמד לעסק חברתי, כיצירה חברתית, עלולות להיות הרות גורל – במיוחד עם מודל זה יוכיח קיימות לאורך זמן. האפשרות ליצירת רווח מתמרצת את היזם לשים את הדגש על רווחיות – גם על חשבון החברתיות. האיזון בין השניים, במיוחד שעה שמדובר בעסק מצליח – עלולה להתערער לאורך זמן.

רשימה זו קצרה מלהכיל את הסיכונים הגלומים בהתפתחותה של מדיניות הנתינה לכיוונים המפורטים לעיל. אולם בבסיסה היא נועדה לאותת דבר אחד: מדיניות אשר מזניחה את הבסיס השיתופי המסורתי של המגזר השלישי, ומעדיפה לקדם מודלים משפטיים אשר יבססו את עליונותו של הפילנתרופ ומרכזיותו של הרווח, מציבה סיכון לבסיס החברתי עליו בנויה החברה האזרחית. נדמה כי בעידן בו המגזר האזרחי מקבל יותר ויותר משימות של הספקת שירותים בקבלנות משנה מטעם המדינה, קל לשכוח את היסודות עליהם הוא בנוי ולהקים עליהם מודלים לא מתאימים. אולם מדיניות אשר שוכחת יסודותיה, עלולה יום אחד לקרוס לתוך עצמה.