תכליתה העיקרית של העמותה, מרגע היווסדה, היא לקדם את המטרות שלשמה הוקמה. כל המבנה המשפטי של העמותה נועד לתמוך בקידומה של תכלית זו. מנגנון נעילת נכסי העמותה, לדוגמה, אוסר על חברי העמותה לחלק את נכסי העמותה ביניהם מתוך ראיית התכלית והשאיפה כי נכסי העמותה יוקדשו לקידום מטרותיה; דוגמה אחרת הנן חובות האמונים של נושאי משרה בעמותה, אשר עיקרן לעודד את מנהלי העמותה לפעול בשקידה ראויה, בנאמנות ומיומנות לקידום מטרותיה; גם משימתה המרכזית של זרוע הביקורת בעמותה (ועדת ביקורת ורואה חשבון מבקר) היא לוודא ולשקף את אופן השימוש של העמותה במשאביה וניצולם לקידום מטרותיה.
מכוח תכלית העמותה, והמבנה המשפטי שפותח לאורה, קבעו מעצבי המדיניות הציבורית את משימותיה של הרגולציה, במיוחד זו של רשם העמותות בכובעו כרגולטור סטטוטורי-תאגידי. לרשם ניתן שיקול דעת נרחב באשר לאופן בו יוכל להגשים משימות אלה, והלה ניצל חופש זה כדי לפרש, לעתים באופן יצירתי, את חוק העמותות והוראותיו. אחת מתוצאות הליך פרשני זה היא המדיניות הרגולטיבית לפיה עמותה צריכה להימנע מצבירה בלתי סבירה של נכסים בעמותה, מדיניות אותה אכנה "המגבלה על צבירת נכסים". מדיניות זו התפתחה לאור שניים: ניסיונו המצטבר של הרשם, אשר זיהה עמותות אשר נוהגות לצבור בחזקתן נכסים ללא תכנית מסודרת לנצל את הכספים הצבורים בעתיד לקידום מטרת העמותה; למידה מרגולטורים דומים מהמשפט המשווה, בעיקר בארה"ב, אשר מתמודדים עם ארגונים אזרחיים אשר צוברים מיליארדים רבים של דולרים במצטבר, וזאת ללא שום תכנית השקעה או ניצול.
בהתאם לפרשנות רשם העמותות את תכלית העמותה, צבירת נכסים בהיקף בלתי סביר, ללא תכנית מסודרת הקובעת כיצד אותם נכסים ינוצלו לקידום מטרותיה, מהווה הפרה של תכלית העמותה. כלל האצבע שקבע הרשם לעניין זה נכון לכתיבת דברים אלה הנו כי חזקה על עמותה שהיא צוברת צבירה בלתי סבירה אם ערך הנכסים הצבורים עולה על סכום השווה פעמיים המחזור השנתי של העמותה.
מכיוון שחובות האמונים של נושאי משרה עניינם להבטיח כי העמותה מקדמת את מטרותיה, הרי שאישור הועד המנהל לצבירת נכסים, במפורש או במשתמע, במעשה או במחדל, וזאת ללא קביעה מסודרת של תכנית מימוש, הנה כהפרה של אותן חובות האמונים. יתרה מזאת, עמותה בה קיימת צבירה, אותה הרשם מחשיב כבלתי סבירה, הנה עמותה אשר מתנהלת באופן בלתי חוקי - ולכן נדרשת התערבות כדי להבטיח את תיקון הליקויים. במסגרת זאת יכול הרשם לדרוש מהעמותה להשקיע את הנכסים הצבורים במטרות העמותה, לקבוע תכנית הבראה לעמותה במסגרתה נציגי הרשם יקבעו לעמותה כיצד להשקיע את נכסיה, ובמקרה קיצוני של מחלוקת בין הרשם לעמותה, יכול הרשם לפנות לבית המשפט המחוזי ולבקש את פירוקה של העמותה והעברת נכסיה לעמותה בעלת מטרות דומות. וחשוב לציין, מכיוון שעמותות רבות מבקשות לשמור על כספיהן הצבורים, רבות מהן משתמשות בתכנונים משפטיים, חלקם לגיטימיים יותר, חלקם פחות, כדי להכשיר את הצבירה בראי המדיניות הרגולטיבית.
לצבירה בלתי סבירה בהתאם לשיקול דעתו של הרשם יש דוגמאות רבות. המחשה ספציפית בה נתקלתי במהלך עיסוקי הייתה של עמותה המשמשת מוסד חינוכי ואשר צברה בחשבון הבנק שלה, בתכניות חסכון ארוכות טווח, כספים המגיעים כדי פי שמונה מהמחזור השנתי הממוצע. בדיקת הרשם גילתה כי בעמותה האמורה אין תכנית קונקרטית לגבי ניצול הכספים, והם פשוט מופקדים בחשבון וצוברים ריבית סולידית. עמדת העמותה הייתה כי כספים אלה בגדר "גלגל הצלה" במקרה בו העמותה תסבול מקשיים תקציביים ובכלל זה קיטון במימון משרד החינוך המתקצב את המוסד. עמדה זו לא הניחה דעתו של הרשם אשר גרס כי צבירה של סכום המהווה פי שמונה מהמחזור הנה בלתי סבירה גם למטרה זו. לאור זאת החליט הרשם לקבוע לעמותה תכנית הבראה וקבע את הדרכים בהם העמותה תנצל את המשאבים הנצברים לטובת העמותה, וזאת תוך פרק זמן קצר. המעניין הוא כי זמן קצר לאחר סיומה של תכנית ההבראה וריקונה של הקופה הצבורה של העמותה, החל תהליך הדרגתי של צמצום מקורות ההכנסה שלה. העדרו של "גלגל ההצלה" הצבור יצר אצל העמותה תחושת מחנק והובילה אותה לצמצום הפעילות והורדת היקף השירות הניתן לתלמידיה. מצב הדברים נכון להיום, מספר שנים מאז סיומה של תכנית ההבראה, כי העמותה לא הצליחה שוב לאותה רמה והיקף של פעילות שהתקיים לפני כניסתה לתכנית זו.
סיפור מקרה זה הביא אותי להרהר האם מדיניות ההגבלה על צבירה בלתי סבירה, כפי שנהוגה היום, הינה מדיניות נכונה לקידומו של המגזר האזרחי. נדמה כי קל לחשוב על החסרונות הגלומים בצבירה לתכליתה של העמותה - אך קשה יותר לבטא את היתרונות שאותה צבירה עשוייה להעניק לארגון הצובר. ראשית, וברמה העקרונית, מגבלה על צבירה הנה התערבות בחופש ההתאגדות ובשיקול הדעת הניהולי הפנימי של העמותה. לאור מעמדו הרם של חופש ההתאגדות, הרי שעצם קיומה של המדיניות מתערבת כאמור נדרשת להישקל בזהירות יתרה ובוודאי לא במעמד של פרשנות רגולטיבית את חוק העמותות ואת תכלית העמותה.
אלא שיותר מזה. לדעתי, היתרון המרכזי בנכסים צבורים הנו ההשפעה שיש לאותה הצבירה על שיקול הדעת הניהולי. עמותה מטבעה הנה תאגיד שונא סיכון. בהעדר מוטיבציה להשיא רווחים, העמותה צריכה לתכנן מהלכיה כך שהיקף הוצאותיה לא יעלה על הכנסותיה הצפויות. ההכנסה הצפויה, אין משמעה הכנסה ספקולטיבית, אלא הכנסה שברמת וודאות גבוהה אמורה להיכנס לחשבונה של העמותה. מסיבה זו, צבירה משנה את הערכת הסיכונים של מנהלי העמותה לגבי פעילותה. ככל שיש לעמותה גב כלכלי אמיד יותר, מסוגלים מנהליה לתכנן פעילות לטווחים ארוכים יותר, לקיים היקף פעילות גדול יותר ולאמץ תכניות שאפתניות יותר לקידום מטרותיה. נכון, אותם כספים צבורים אינם משמשים ישירות לקיום פעילות - אולם עצם קיומם מאפשר לעמותה לקיים פעילות - אשר בהעדר הכספים הצבורים, קשה להניח שהייתה מקיימת.
ונקודה חשובה לא פחות היא האפשרות לקיים עמותה לאורך זמן בשנות משבר. מכיוון שכלל האצבע שקבע רשם העמותות היא אפשרות של צבירה בגובה פעמיים המחזור השנתי של העמותה, הרי שההנחה המובלעת הנה כי תקופה משברית מוגדרת על ידי הרגולטור הסטטוטורי כתקופה של שנתיים ימים, ולא מעבר לכך. הנחה זו הנה הנחה שרירותית במידה מסוימת שכן משברים בעמותות, פעמים רבות, פרקי זמן ארוכים יותר. הנהלה שיש ברשותה מאגר צבור גדול דיו, יכולה להתארגן טוב יותר להתגבר על התקופה משברית, להערך לשינויים מבניים ואסטרטגיים ביתר קלות וסבלנות ולפעול לשיקום מצבה של העמותה.
חשוב לי לציין כי אינני סבור כי צבירה בלתי סבירה היא דבר טוב או הכרחי. אני מאמין בתכלית העמותה וסבור כי עמותה צריכה לנצל את משאביה לקידום מטרותיה, ולא ליצירת משאבים נוספים או צבירתם ללא תוחלת. אלא שאין זה נכון להתייחס לצבירה משמעותית כדבר בלתי סביר כתפיסה נורמטיבית. לשיטתי האופי השונה של עמותה מחייב הסתכלות זהירה, רבת מחשבה, וארוכת טווח לגבי המשמעויות של מגבלה על צבירה על העמותות. כללי אצבע, קביעת קווים אדומים בשרירותיות, או הסדרתם של הוראות רגולטוריות אשר מעודדות תפיסה נורמטיבית לפיה צבירה היא דבר רע - אינן עולות בקנה אחד עם אותה הגישה. ומסיבה זו, נדרשת חשיבה מחדש על המגבלה על צבירת נכסים בעמותות.
מכוח תכלית העמותה, והמבנה המשפטי שפותח לאורה, קבעו מעצבי המדיניות הציבורית את משימותיה של הרגולציה, במיוחד זו של רשם העמותות בכובעו כרגולטור סטטוטורי-תאגידי. לרשם ניתן שיקול דעת נרחב באשר לאופן בו יוכל להגשים משימות אלה, והלה ניצל חופש זה כדי לפרש, לעתים באופן יצירתי, את חוק העמותות והוראותיו. אחת מתוצאות הליך פרשני זה היא המדיניות הרגולטיבית לפיה עמותה צריכה להימנע מצבירה בלתי סבירה של נכסים בעמותה, מדיניות אותה אכנה "המגבלה על צבירת נכסים". מדיניות זו התפתחה לאור שניים: ניסיונו המצטבר של הרשם, אשר זיהה עמותות אשר נוהגות לצבור בחזקתן נכסים ללא תכנית מסודרת לנצל את הכספים הצבורים בעתיד לקידום מטרת העמותה; למידה מרגולטורים דומים מהמשפט המשווה, בעיקר בארה"ב, אשר מתמודדים עם ארגונים אזרחיים אשר צוברים מיליארדים רבים של דולרים במצטבר, וזאת ללא שום תכנית השקעה או ניצול.
בהתאם לפרשנות רשם העמותות את תכלית העמותה, צבירת נכסים בהיקף בלתי סביר, ללא תכנית מסודרת הקובעת כיצד אותם נכסים ינוצלו לקידום מטרותיה, מהווה הפרה של תכלית העמותה. כלל האצבע שקבע הרשם לעניין זה נכון לכתיבת דברים אלה הנו כי חזקה על עמותה שהיא צוברת צבירה בלתי סבירה אם ערך הנכסים הצבורים עולה על סכום השווה פעמיים המחזור השנתי של העמותה.
מכיוון שחובות האמונים של נושאי משרה עניינם להבטיח כי העמותה מקדמת את מטרותיה, הרי שאישור הועד המנהל לצבירת נכסים, במפורש או במשתמע, במעשה או במחדל, וזאת ללא קביעה מסודרת של תכנית מימוש, הנה כהפרה של אותן חובות האמונים. יתרה מזאת, עמותה בה קיימת צבירה, אותה הרשם מחשיב כבלתי סבירה, הנה עמותה אשר מתנהלת באופן בלתי חוקי - ולכן נדרשת התערבות כדי להבטיח את תיקון הליקויים. במסגרת זאת יכול הרשם לדרוש מהעמותה להשקיע את הנכסים הצבורים במטרות העמותה, לקבוע תכנית הבראה לעמותה במסגרתה נציגי הרשם יקבעו לעמותה כיצד להשקיע את נכסיה, ובמקרה קיצוני של מחלוקת בין הרשם לעמותה, יכול הרשם לפנות לבית המשפט המחוזי ולבקש את פירוקה של העמותה והעברת נכסיה לעמותה בעלת מטרות דומות. וחשוב לציין, מכיוון שעמותות רבות מבקשות לשמור על כספיהן הצבורים, רבות מהן משתמשות בתכנונים משפטיים, חלקם לגיטימיים יותר, חלקם פחות, כדי להכשיר את הצבירה בראי המדיניות הרגולטיבית.
סיפור מקרה זה הביא אותי להרהר האם מדיניות ההגבלה על צבירה בלתי סבירה, כפי שנהוגה היום, הינה מדיניות נכונה לקידומו של המגזר האזרחי. נדמה כי קל לחשוב על החסרונות הגלומים בצבירה לתכליתה של העמותה - אך קשה יותר לבטא את היתרונות שאותה צבירה עשוייה להעניק לארגון הצובר. ראשית, וברמה העקרונית, מגבלה על צבירה הנה התערבות בחופש ההתאגדות ובשיקול הדעת הניהולי הפנימי של העמותה. לאור מעמדו הרם של חופש ההתאגדות, הרי שעצם קיומה של המדיניות מתערבת כאמור נדרשת להישקל בזהירות יתרה ובוודאי לא במעמד של פרשנות רגולטיבית את חוק העמותות ואת תכלית העמותה.
אלא שיותר מזה. לדעתי, היתרון המרכזי בנכסים צבורים הנו ההשפעה שיש לאותה הצבירה על שיקול הדעת הניהולי. עמותה מטבעה הנה תאגיד שונא סיכון. בהעדר מוטיבציה להשיא רווחים, העמותה צריכה לתכנן מהלכיה כך שהיקף הוצאותיה לא יעלה על הכנסותיה הצפויות. ההכנסה הצפויה, אין משמעה הכנסה ספקולטיבית, אלא הכנסה שברמת וודאות גבוהה אמורה להיכנס לחשבונה של העמותה. מסיבה זו, צבירה משנה את הערכת הסיכונים של מנהלי העמותה לגבי פעילותה. ככל שיש לעמותה גב כלכלי אמיד יותר, מסוגלים מנהליה לתכנן פעילות לטווחים ארוכים יותר, לקיים היקף פעילות גדול יותר ולאמץ תכניות שאפתניות יותר לקידום מטרותיה. נכון, אותם כספים צבורים אינם משמשים ישירות לקיום פעילות - אולם עצם קיומם מאפשר לעמותה לקיים פעילות - אשר בהעדר הכספים הצבורים, קשה להניח שהייתה מקיימת.
ונקודה חשובה לא פחות היא האפשרות לקיים עמותה לאורך זמן בשנות משבר. מכיוון שכלל האצבע שקבע רשם העמותות היא אפשרות של צבירה בגובה פעמיים המחזור השנתי של העמותה, הרי שההנחה המובלעת הנה כי תקופה משברית מוגדרת על ידי הרגולטור הסטטוטורי כתקופה של שנתיים ימים, ולא מעבר לכך. הנחה זו הנה הנחה שרירותית במידה מסוימת שכן משברים בעמותות, פעמים רבות, פרקי זמן ארוכים יותר. הנהלה שיש ברשותה מאגר צבור גדול דיו, יכולה להתארגן טוב יותר להתגבר על התקופה משברית, להערך לשינויים מבניים ואסטרטגיים ביתר קלות וסבלנות ולפעול לשיקום מצבה של העמותה.
חשוב לי לציין כי אינני סבור כי צבירה בלתי סבירה היא דבר טוב או הכרחי. אני מאמין בתכלית העמותה וסבור כי עמותה צריכה לנצל את משאביה לקידום מטרותיה, ולא ליצירת משאבים נוספים או צבירתם ללא תוחלת. אלא שאין זה נכון להתייחס לצבירה משמעותית כדבר בלתי סביר כתפיסה נורמטיבית. לשיטתי האופי השונה של עמותה מחייב הסתכלות זהירה, רבת מחשבה, וארוכת טווח לגבי המשמעויות של מגבלה על צבירה על העמותות. כללי אצבע, קביעת קווים אדומים בשרירותיות, או הסדרתם של הוראות רגולטוריות אשר מעודדות תפיסה נורמטיבית לפיה צבירה היא דבר רע - אינן עולות בקנה אחד עם אותה הגישה. ומסיבה זו, נדרשת חשיבה מחדש על המגבלה על צבירת נכסים בעמותות.
מסכים עם הניתוח. המחזור הכספי ככלל אצבע אינו נכון ולא משרת את הארגונים. לא רק שאין חשיבה לעומק בנושא זה, הרי שהמגבלות הללו מקבלות ביטוי גם אצל רגולטורים נוספים. ראה חוזר מס הכנסה החדש של רשות המיסים בנוגע לסעיף 46 לפקודת מס הכנסה.
השבמחק