ביום 26.6.2014 הרשיע כב' שופט בית משפט השלום בתל אביב את אלי טביב בעבירה של פציעה בנסיבות מחמירות, השמדת ראייה ושיבוש מהלכי משפט. סיפור המעשה נסב סביב מחאת אוהדי הפועל תל-אביב נגד טביב, אשר היה באותם ימים אחד מבעליה של קבוצת הכדורגל הפועל תל-אביב, והיה היה נתון בלחץ ציבורי מתמשך מצידם להתפטר ולעזוב את הקבוצה. על רקע זה, בליל ה-8.12.12, עצר קטין, רכוב על קטנוע, ליד ביתו של טביב וקילל אותו. בין טביב, מאבטחו והקטין התפתחו חילופי דברים אשר התדרדרו לאלימות. טביב ומאבטחו הורשעו כי היכו נמרצות את הקטין שנזקק לטיפול רפואי בעקבות האירוע. בנוסף, טביב הורשע בהשמדת ראייה ושיבוש מהלכי משפט לאחר שמחק את הקלטות צילומי האבטחה ממצלמות שהוצבו בביתו. ביום 2.3.2015, נגזרו על טביב שישה חודשי מאסר בפועל בדרך של עבודות שירות, ועוד 17 חודשי מאסר על תנאי, למשך שלוש שנים כאשר אחד התנאים הוא כי הנאשם לא יעבור עבירה שמהותה אלימות כלפי גופו של אדם.
הקדמה זו איננה שגרתית בבלוג העוסק בדיני עמותות וארגונים אזרחיים, אולם ההתרחשויות לאחר מתן גזר הדין, הפכו את מקרה טביב למעניין ורלוונטי לתחום משפטי זה.
כידוע, במהלך שנת 2012, עזב טביב את הפועל תל אביב בקולות צורמים, אלא שעובדה זו לא מנעה ממנו מספר חודשים לאחר מכן לרכוש את זכויות הניהול בקבוצת ביתר ירושלים ולהפוך לבעליה. בכובעו כבעלי הקבוצה נבחר טביב לכהן בהנהלת ההתאחדות לכדורגל בישראל, הארגון האחראי על פעילותו הסדירה של ענף הכדורגל ובכלל זה מארגנת את הליגות, משחקי הגביע ומשחקי נבחרת ישראל. מבחינה משפטית ההתאחדות לכדורגל הינה עמותה רשומה בספרי רשם העמותות והנהלתה מהווה את את מוסד הועד המנהל, שהינו מוסד חובה על פי חוק העמותות, התש"ם-1980. לאור זאת, אלי טביב, כחבר הנהלה, כפוף להוראות החוק הנוגעות לחבר ועד מנהל בעמותה. אחת ההוראות היא זו הקבועה בסעיף 33(א)(4) לחוק העמותות, התש"ם-1980 אשר פוסלת לכהונה כחבר ועד מי שהורשע בעבירות המנויות בסעיף או עבירה שלדעת רשם העמותות פוסלת אדם לכהן כחבר ועד וזאת מפאת מהותה, חומרתה, או נסיבותיה.
מסיבה זו, ולאחר הכרעת הדין שניתנה בעניינו של טביב, פנתה ההתאחדות לכדורגל לרשם העמותות בבקשה לקבל את עמדתו, האם העבירות בהם הורשע טביב פוסלות אותו מלכהן כחבר ועד על פי חוק. צעד זה של ההתאחדות היתה הפעולה המתבקשת לאור הספק שעלה באשר לכשירותו של טביב לכהן כחבר ועד. אבל היה לה גם מניע נוסף והוא חוסר הרצון הבולט של אליטת הכדורגל בישראל לעסוק בשאלה הפרסונלית, ולקחת אחריות על הדחתו של בעלי של קבוצת ביתר ירושלים מהנהלת ההתאחדות.
תגובת רשם העמותות, לעומת זאת, הייתה צפויה פחות ומפתיעה יותר. מבחינה נורמטיבית, הרשם הביע דעתו הנחרצת כי מעשיו של טביב אכן מהווים עבירות אשר פוסלות אדם מלכהן כחבר ועד בהתאחדות. אלא שלמרות שגיבש דעה ברורה בנושא, החליט הרשם להימנע מקביעה אופרטיבית הפוסלת כהונת טביב, ותחת זאת החליט להעביר את האחריות להדחתו להתאחדות עצמה. נימוקו של הרשם להימנע מלעשות שימוש בסמכות שהוקנתה לו על פי חוק, היתה רצונו כי ההתאחדות, אשר חרטה על דגלה את המאבק נגד האלימות, תפעל בעצמה לפסול כהונתו של אדם אשר הורשע בפלילים.
הרשם לא הסתפק בהעברת האחריות, אלא הגדיל לעשות, והתווה להתאחדות את הדרך המדוייקת בה היא נדרשת לפעול כדי להביא להדחת טביב:
שלב ראשון - הפעלת סמכותה על פי סעיף תקנוני הקובע כי מי שהורשע בפלילים לא יוכל לכהן כחבר ועד עד שבע שנים מיום הרשעתו;
שלב שני - דרישה מאלי טביב להגיש מכתב התפטרות מתפקידו כחבר ועד בעמותה;
שלב שלישי - פנייה לבית הדין העליון של ההתאחדות ונקיטה בהליך משמעתי עצמאי כדי להביא לפיטוריו;
שלב רביעי - קבלת החלטה בדבר העברתו של טביב מתפקידו כחבר ועד מנהל.
בסיפא של דבריו קבע הרשם כי אם ההתאחדות לא תקבל החלטה, ישקול הרשם להפעיל את סמכויותיו על פי דין.
השאלה שנשאלת בשלב הזה, היא מדוע בחר רשם העמותות דווקא בדרך הפעולה של העברת אחריות לרשם, ולא שימוש בסמכותו אשר ניתנה לו על פי חוק. במקרה הזה, הרשם כבר החליט שטביב צריך להיפסל מלכהן כחבר ועד - ולכן לא היה צריך לדרוש החלטה עקרונית מההתאחדות, אלא היה יכול לקבל החלטה עקרונית משלו לאור דעתו המגובשת. יתרה מכך, אם רצה הרשם להותיר את שיקול הדעת להתאחדות, הרי שעשה עבודה גרועה בכך - בעיקר מכיוון שהעברת האחריות לוותה בהוראות מדויקות כיצד יש לפעול בעניין - ולא הותירה מקום לשיקול דעת עצמאי של מוסדותיה הפנימיים של ההתאחדות. למעשה ההרגשה היא שרשם העמותות ביקש לאחוז במקל משתי קצוותיו, ולקבל מההתאחדות את ההחלטה המדויקת בה הוא היה מעוניין - אבל אותה לא רצה לקבל בעצמו.
ההסבר שלי להימנעותו של הרשם מלקבל החלטה בעניין בית"ר ירושלים נובע מהנטייה של הרגולטור הישראלי בכלל, ושל רשם העמותות בלבד, להקטין את החשיפה לביקורת שיפוטית על מעשיהם. בשנים האחרונות אנחנו רואים צמצום בשימוש של מעצבי המדיניות הרגולטיבית בבתי המשפט כגוף ביקורת על סמכויות רגולציה, ומעבר הדרגתי לעבר סמכות ביורוקרטית-מנהלית, הניתנת דרך חקיקה שלישונית ונהלים פנימיים של הרשות המבצעת. יתרה מכך, סמכויות רבות בהם עושה הרשם שימוש, הן סמכויות הניתנות לו מכוח הסכם עם המפוקח. הניהול התקין היא דוגמה חזקה לכך. כדי לקבל אישור ניהול תקין, העמותה "מבקשת" מהרשם את האישור, והרשם "מסכים" לתת את האישור אחרי בדיקה. אותו מפגש רצונות של הצעה וקיבול הם בגדר כניסה מהדלת האחורית של סמכויות רגולציה אשר לא ניתנו בחוק לרשם, אלא סמכות ביורוקרטית מכוח החלטות ממשלה, אשר העמותה "מסכימה" לקבל על עצמה באופן וולונטרי.
עניין נוסף אותו ניתן ללמוד מהחלטת הרשם, או ביתר דיוק מאי החלטתו, נוגעת להשפעה שיש להנחיותיו על אופן ההתנהלות הפנימי של העמותות. חופש ההתאגדות, שהינו העיקרון העליון בדיני תאגידים, מקדש את אי תלותה של העמותה וזכותם של מנהליה ומוסדותיה להפעיל שיקול דעת עצמאי. אלא שכאן, הרשם צמצם את שיקול הדעת העצמאי למינימום, אם לא מתחת לזה. הרשם למעשה כפה על ההתאחדות לקבל החלטה, ולא הותיר לבית הדין כל אפשרות או מרחב להפעלת שיקול דעת משלו. תפיסת היסוד של הרשם בעניין זה הייתה שגויה. אם הרשם חשב שטביב פסול מלכהן כחבר ועד, היה צריך לפסול אותו. אם רצה להותיר זאת לשיקול דעתה של העמותה - היה צריך לאפשר לה לקבל החלטה עצמאית. אבל בחירתו לכפות החלטה על העמותה - משולה למי שיושב ליד הנהג כנוסע, אך אוחז בהגה ובוחר בעצמו את המסלול בו תיסע המכונית.
ומילה לסיכום. אינני בטוח כי הרשם הוא הבחירה המועדפת לקבלת החלטות נורמטיביות בעניין פסלות כהונה של חבר ועד נוכח הרשעה פלילית. הפיכתו של הרגולטור למתווה נורמות ומכווין התנהגות נותנת לו מעמד שיפוטי - אשר מצטרף לסמכויותיו הבירוקרטיות אשר הופכות אותו למחוקק מנהלי. נדמה כי ריכוז הכוח והצטברותו אצל הרגולטור הסטטוטורי, מרחיב יותר ויותר את פערי הכוח בין העמותות למדינה, והופכות את המדינה לא רק למפקחת על העמותות, או המתקצבת שלהן - אלא לסוכן קונפורמיות אשר כופה על העמותות התנהגויות ספציפיות והופכת אותם לזרוע ביצוע ללא שיקול דעת עצמאי. ואני משוכנע כי לא לכך התכוון המחוקק שעה שאפשר לאזרחים להתאגד במסגרת עמותה כדי לקדם מטרות חברתיות, כלכליות ופוליטיות. אולי האפשרות הנכונה יותר להקניית הסמכות, צריכה להיות נתונה לבתי המשפט, בדיוק באותו האופן בו שופטיו הם הגורמים אשר מוסמכים להטיל קלון על אנשי ציבור שהורשעו בעבירה פלילית.
(עדכון: 25.8.2015 10:06)
מסיבה זו, ולאחר הכרעת הדין שניתנה בעניינו של טביב, פנתה ההתאחדות לכדורגל לרשם העמותות בבקשה לקבל את עמדתו, האם העבירות בהם הורשע טביב פוסלות אותו מלכהן כחבר ועד על פי חוק. צעד זה של ההתאחדות היתה הפעולה המתבקשת לאור הספק שעלה באשר לכשירותו של טביב לכהן כחבר ועד. אבל היה לה גם מניע נוסף והוא חוסר הרצון הבולט של אליטת הכדורגל בישראל לעסוק בשאלה הפרסונלית, ולקחת אחריות על הדחתו של בעלי של קבוצת ביתר ירושלים מהנהלת ההתאחדות.
תגובת רשם העמותות, לעומת זאת, הייתה צפויה פחות ומפתיעה יותר. מבחינה נורמטיבית, הרשם הביע דעתו הנחרצת כי מעשיו של טביב אכן מהווים עבירות אשר פוסלות אדם מלכהן כחבר ועד בהתאחדות. אלא שלמרות שגיבש דעה ברורה בנושא, החליט הרשם להימנע מקביעה אופרטיבית הפוסלת כהונת טביב, ותחת זאת החליט להעביר את האחריות להדחתו להתאחדות עצמה. נימוקו של הרשם להימנע מלעשות שימוש בסמכות שהוקנתה לו על פי חוק, היתה רצונו כי ההתאחדות, אשר חרטה על דגלה את המאבק נגד האלימות, תפעל בעצמה לפסול כהונתו של אדם אשר הורשע בפלילים.
הרשם לא הסתפק בהעברת האחריות, אלא הגדיל לעשות, והתווה להתאחדות את הדרך המדוייקת בה היא נדרשת לפעול כדי להביא להדחת טביב:
שלב ראשון - הפעלת סמכותה על פי סעיף תקנוני הקובע כי מי שהורשע בפלילים לא יוכל לכהן כחבר ועד עד שבע שנים מיום הרשעתו;
שלב שני - דרישה מאלי טביב להגיש מכתב התפטרות מתפקידו כחבר ועד בעמותה;
שלב שלישי - פנייה לבית הדין העליון של ההתאחדות ונקיטה בהליך משמעתי עצמאי כדי להביא לפיטוריו;
שלב רביעי - קבלת החלטה בדבר העברתו של טביב מתפקידו כחבר ועד מנהל.
בסיפא של דבריו קבע הרשם כי אם ההתאחדות לא תקבל החלטה, ישקול הרשם להפעיל את סמכויותיו על פי דין.
השאלה שנשאלת בשלב הזה, היא מדוע בחר רשם העמותות דווקא בדרך הפעולה של העברת אחריות לרשם, ולא שימוש בסמכותו אשר ניתנה לו על פי חוק. במקרה הזה, הרשם כבר החליט שטביב צריך להיפסל מלכהן כחבר ועד - ולכן לא היה צריך לדרוש החלטה עקרונית מההתאחדות, אלא היה יכול לקבל החלטה עקרונית משלו לאור דעתו המגובשת. יתרה מכך, אם רצה הרשם להותיר את שיקול הדעת להתאחדות, הרי שעשה עבודה גרועה בכך - בעיקר מכיוון שהעברת האחריות לוותה בהוראות מדויקות כיצד יש לפעול בעניין - ולא הותירה מקום לשיקול דעת עצמאי של מוסדותיה הפנימיים של ההתאחדות. למעשה ההרגשה היא שרשם העמותות ביקש לאחוז במקל משתי קצוותיו, ולקבל מההתאחדות את ההחלטה המדויקת בה הוא היה מעוניין - אבל אותה לא רצה לקבל בעצמו.
ההסבר שלי להימנעותו של הרשם מלקבל החלטה בעניין בית"ר ירושלים נובע מהנטייה של הרגולטור הישראלי בכלל, ושל רשם העמותות בלבד, להקטין את החשיפה לביקורת שיפוטית על מעשיהם. בשנים האחרונות אנחנו רואים צמצום בשימוש של מעצבי המדיניות הרגולטיבית בבתי המשפט כגוף ביקורת על סמכויות רגולציה, ומעבר הדרגתי לעבר סמכות ביורוקרטית-מנהלית, הניתנת דרך חקיקה שלישונית ונהלים פנימיים של הרשות המבצעת. יתרה מכך, סמכויות רבות בהם עושה הרשם שימוש, הן סמכויות הניתנות לו מכוח הסכם עם המפוקח. הניהול התקין היא דוגמה חזקה לכך. כדי לקבל אישור ניהול תקין, העמותה "מבקשת" מהרשם את האישור, והרשם "מסכים" לתת את האישור אחרי בדיקה. אותו מפגש רצונות של הצעה וקיבול הם בגדר כניסה מהדלת האחורית של סמכויות רגולציה אשר לא ניתנו בחוק לרשם, אלא סמכות ביורוקרטית מכוח החלטות ממשלה, אשר העמותה "מסכימה" לקבל על עצמה באופן וולונטרי.
עניין נוסף אותו ניתן ללמוד מהחלטת הרשם, או ביתר דיוק מאי החלטתו, נוגעת להשפעה שיש להנחיותיו על אופן ההתנהלות הפנימי של העמותות. חופש ההתאגדות, שהינו העיקרון העליון בדיני תאגידים, מקדש את אי תלותה של העמותה וזכותם של מנהליה ומוסדותיה להפעיל שיקול דעת עצמאי. אלא שכאן, הרשם צמצם את שיקול הדעת העצמאי למינימום, אם לא מתחת לזה. הרשם למעשה כפה על ההתאחדות לקבל החלטה, ולא הותיר לבית הדין כל אפשרות או מרחב להפעלת שיקול דעת משלו. תפיסת היסוד של הרשם בעניין זה הייתה שגויה. אם הרשם חשב שטביב פסול מלכהן כחבר ועד, היה צריך לפסול אותו. אם רצה להותיר זאת לשיקול דעתה של העמותה - היה צריך לאפשר לה לקבל החלטה עצמאית. אבל בחירתו לכפות החלטה על העמותה - משולה למי שיושב ליד הנהג כנוסע, אך אוחז בהגה ובוחר בעצמו את המסלול בו תיסע המכונית.
ומילה לסיכום. אינני בטוח כי הרשם הוא הבחירה המועדפת לקבלת החלטות נורמטיביות בעניין פסלות כהונה של חבר ועד נוכח הרשעה פלילית. הפיכתו של הרגולטור למתווה נורמות ומכווין התנהגות נותנת לו מעמד שיפוטי - אשר מצטרף לסמכויותיו הבירוקרטיות אשר הופכות אותו למחוקק מנהלי. נדמה כי ריכוז הכוח והצטברותו אצל הרגולטור הסטטוטורי, מרחיב יותר ויותר את פערי הכוח בין העמותות למדינה, והופכות את המדינה לא רק למפקחת על העמותות, או המתקצבת שלהן - אלא לסוכן קונפורמיות אשר כופה על העמותות התנהגויות ספציפיות והופכת אותם לזרוע ביצוע ללא שיקול דעת עצמאי. ואני משוכנע כי לא לכך התכוון המחוקק שעה שאפשר לאזרחים להתאגד במסגרת עמותה כדי לקדם מטרות חברתיות, כלכליות ופוליטיות. אולי האפשרות הנכונה יותר להקניית הסמכות, צריכה להיות נתונה לבתי המשפט, בדיוק באותו האופן בו שופטיו הם הגורמים אשר מוסמכים להטיל קלון על אנשי ציבור שהורשעו בעבירה פלילית.
(עדכון: 25.8.2015 10:06)
אין תגובות:
הוסף רשומת תגובה