עמותות - הנחה בתשלום אגרה שנתית עד סוף מרץ 2018

עמותות יקרות,

רציתי להסב תשומת ליבכם כי רשם העמותות הודיע בתחילת השנה כי עמותות אשר ישלמו עד ל-31.3.2018 את האגרה השנתית של עמותה, יזכו להנחה של כ-300 ש"ח. אמליץ בחום למהר ולשלם כדי לנצל את ההטבה. שימו רק לב, שהנחה זו הינה לעמותות בלבד ולא לחברות לתועלת הציבור.

מהרו לשלם.

קישור לפירוט האגרות:
פירוט אגרות - רשם העמותות

קישור לתשלום אגרה:
אתר רשם העמותות - תשלום אגרה לעמותה

חובת מכרזים בעמותות - האמנם?

שאלה מקובלת בעולם העמותות והארגונים האזרחיים כולם היא האם חלה עליהם חובת מכרזים. כידוע, במרחב הציבורי נהוג לערוך מכרז לשם ביצוע עיסקאות במוצרים או מקרקעין, לביצוע עבודה או לרכישת שירותים. חובה זו מקורה בדין המנהלי, וביתר דיוק בחוק חובת המכרזים, תשנ"ב-1992 והיא חלה על המדינה ורשויותיה המנהליות, כל תאגיד ממשלתי, מועצה דתית, תאגיד בריאותי (קופת חולים) ומוסדות להשכלה גבוהה. עריכת מכרז מטילה נטל לא פשוט על הגוף שעורך אותו. היא מצריכה הכנה מוקדמת של מסמכים, פרסום הזמנה לקבלת הצעות, בחינת ההצעות וקביעת הזוכה. כל אלו עולים לארגון בזמן וכסף. בראי המדיניות הציבורית, עלויות אלה מאוזנות עם הצורך לקיים מנהל תקין באמצעות הליך שקוף, שוויוני ופתוח שיאפשר לכל אדם הזדמנות שווה להשתתף במכרז.  

לאור המעמד הציבורי של עמותות בישראל, רבות העמותות הסבורות כי הן כפופות לחוק ומחוייבות בעריכת מכרזים. לכאורה מדובר בהיקש מתבקש מכיוון שחוק חובת המכרזים איננו חל על המשרדים הממשלתיים בלבד. קופות חולים, אוניברסיטאות וגם תאגידים ממשלתיים גם הם כפופים אליו. אלא שההיקש איננו נכון. חובת מכרזים חלה אך ורק על מי שמצויין במפורש בגוף חוק חובת המכרזים ובחוק זה לא מוזכרת העמותה (או החל"צ). אמת כי תאגיד בריאות או אוניברסיטה יכולים להתאגד כעמותות, אולם אז תחול עליהם חובת מכרזים מכוח היותם "קופת חולים" או "מוסד להשכלה גבוהה", אך לא מכוח היותן מוסדרות במסגרת המשפטית של עמותה. כדי להיות ברור וחד משמעי: עמותות וחברות לתועלת הציבור אינן כפופות לחוק חובת מכרזים ואינן חייבות במכרז אלא במקרים חריגים ומיוחדים (אליהם אתייחס בהמשך).

לאי תחולת חוק חובת המכרזים על עמותות (וחל"צ) יש הצדקה. הן חוק העמותות, התש"ם-1980 לגבי עמותה והן חוק החברות, התשנ"ט-1999 לגבי חברה לתועלת הציבור, הם חוקים שמקורם במשפט הפרטי - ולא במשפט המנהלי החל על גופי שלטון. לאור זאת ארגונים אלה הם קודם כל ארגונים פרטיים. אמת כי עמותות מקדמות מטרות ציבוריות, אולם הן עושות זאת קודם כל מהמרחב של המשפט הפרטי - ולכן חובות המשפט הציבורי אינם חלות עליהן. מובן כי קיימים לכך מספר חריגים, בהם עמותות (וחל"צ) יהיו מחוייבים בהליך מכרזי.

דוגמא אחת לכך הינה עמותה שהינה באופייה "גוף דו מהותי". עמותות אלו כגון חברה קדישא, איגודי ספורט (כגון איגוד הכדורסל בישראל, ההתאחדות לכדורגל, איגוד הג'ודו וכיוצא באלה) וכיוצא באלה נחשבות כעמותות שיש להם תפקיד ציבורי משמעותי לצד מעמדם כעמותות. לאור זאת הן בית המשפט והן רשם העמותות, במסגרת הנחיותיו להתנהלות עמותות, מצפים כי עמותות אלה יאמצו נהלים מכרזיים בהתקשרות עם ספקי מוצרים ושירותים ובאיוש תפקידים בתוך הארגון. דוגמא נוספת, שנויה במחלוקת, היא במצב של פירוק עמותה. בפרשת רמת איתרי (בש"א (מחוזי ירושלים) 5519/07, פורסם בנבו, 11.07.2011) סבר בית המשפט כי במצב בו עמותה מתפרקת ונותרים לה נכסים ופעילות, מן הראוי לקיים מכרז המזמין עמותות המעוניינות לקבל את הנכסים וליטול את פעילות העמותות. מצבים נוספים הם עסקאות מיוחדות, התקשרויות עם בני משפחה או בעלי עניין, עסקאות בהיקפים משמעותיים עם הקשרים ציבוריים רחבים וכיוצא באלה.

אלא שמעבר לאמור, חוק חובת המכרזים איננו חל, דרך כלל, על עמותות וחל"צ, ולא צריך לאמצו כלאחר יד. מדובר בהליך רב עלויות, המטיל אחריות משפטית על הארגון שלא לצורך ומכביד על הגמישות הניהולית בארגון. אבקש להזהיר, עמותות אשר בוחרות לאמץ נוהל של קיום מכרז בעמותה, גם אם אינן מחוייבות לכך, לוקחות על עצמן לקיים את אותו המכרז בהתאם לחוק. אם העמותה תבחר לסגת מהמכרז לאחר שהוא החל היא עלולה להיות חשופה לטענות מצד מציעים. ולסיום, אם יש ספק באשר לשאלת קיום חובת מכרז בעמותה, יש להתייעץ עם אנשי מקצוע כדי לוודא שנשמרים הוראות החוק, פסיקות בית המשפט ודרישות הרגולציה. 

מתנות מחברים – לקח (עמותתי) מפרשת הולינד

פרסום המלצות המשטרה בתיק 1,000, הידוע בשמו "פרשת המתנות", עוררו בי עניין רב דווקא בשל עיסוקי בתחום העמותות. מדובר בהקשר לא מובן מאליו, אולם דווקא במקרה תיק 1,000 זהו הקשר מתבקש – שכן עמותות חיות ממתנות. כמובן שמתנות במובן זה מוכרות יותר בשם "תרומה", אולם בהקשר הישראלי אין הגדרה משפטית המבדילה בין השניים. מתנה מוגדרת, על פי חוק המתנה, תשכ"ח-1968, כ"הקניית נכס שלא בתמורה" ועל פי חוק שירות הציבור (מתנות), תש"ם-1979 כ"הקניית נכס שלא בתמורה או מתן שירות או טובת הנאה אחרת שלא בתמורה". תרומה, בעגה משפטית, היא למעשה מתנה שהתורם מעניק לנתרם ולכן קיימת כמעט זהות בין המשמעות המשפטית של מתן מתנה למשמעות המשפטית של תרומת תרומה.

בסוגיית התרומה, והשאלה האם מתן תרומה יכול להגיע לכדי שוחד, עסק בית המשפט העליון בפרשת הולינד (ע"פ 4456/14). בפסק דין מפורט, העלה כב' השופט פוגלמן את סיפורו של אחד הנאשמים בפרשה, אורי לופוליאנסקי, ראש עירית ירושלים לשעבר. לופוליאנסקי הינו בנוסף גם אחד המייסדים של אחד מהפרויקטים החברתיים הגדולים והיפים במדינת ישראל – עמותת יד שרה. היזם צ'רני, והמתווך קלנר, הואשמו כי שיחדו את לופוליאנסקי בין היתר על ידי מתן תרומות בהיקף של כשני מיליון שקלים לעמותת יד שרה.

בפסק דינו, בחן השופט פוגלמן את השאלה האם יש במתן תרומה לעמותה, הקרובה לאיש הציבור, משום שוחד. לקביעתו, אין צורך שנותן השוחד יבקש תמורה בגין מתן התרומה, כלומר יבקש טובת הנאה ספציפית מאיש הציבור. כל שצריך התורם, כדי להחשב כנותן שוחד, וכל שצריך הנתרם, כדי להיחשב כמקבל שוחד הוא שתיווצר ציפייה אצל נותן השוחד שמקבלו יכיר לו פנים, מבחינת שלח לחמך. כלומר, מקבל השוחד יראה עצמו כמי שחייב תודה למעביר הכספים. ופוגלמן מסכם ועומר לעניין זה: "השאת התרומה עלולה להביא להבנה הדדית בין נותן השוחד לבין עובד הציבור שלפיה התורם יתרום את שיתרום במטרה להניע את עובד הציבור לפעולה, בין אם לימים נעשתה פעולה כאמור, בין אם לאו".

במקרה של תרומה נוצר מצב ייחודי בו השוחד עצמו איננו ניתן לאיש הציבור, אלא לארגון שלאיש הציבור יש בו אינטרס. כאן בחן פוגלמן את השאלה האם יש בכך כדי להוציא את איש הציבור מגדרה של עברת השוחד. אלא שפוגלמן שולל זאת לחלוטין. הוא אומר שאפילו אם לא היה בתרומה ערך כלכלי לאיש הציבור, אך היא העלתה את תדמיתו הציבורית; או אפילו אם היא לא העלתה את תדמיתו הציבורית, אלא גרמה לו הנאה בלבד מכך שהארגון קיבל את התרומה – כדי שהדבר יכול לנגיע לדרגה של קבלת שוחד.

כדי לסכם. ממקרה התרומה ליד שרה בפרשת הולילנד למדתי על החומרה שבית המשפט מייחס לקבלת מתנות לידיהם של אנשי ציבור או לארגונים הקשורים להם. רף ההתנהגות הנדרש מהם, והצורך להבטיח את מידותיו של השירות הציבורי ולמנוע את השחתתו מחייבים להמנע ככל הניתן מקבלת מתנות או תרומות. לכן, ההגנה הציבורית שנשמעת בסביבתו של ראש הממשלה, כאילו "מתנות מחברים" זה דבר מותר – איננה יכולה לעמוד.

בין מנהלי לפלילי באכיפת החוק על עמותות

עוד נשמע רבות, בעתיד הלא רחוק, על פרשת פאינה קירשנבאום. פרשה בה עולה, על פי כתב האישום, כי פוליטיקאים ומשרתי ציבור ניצלו באופן ציני מערכת מעוותת, אשר במסגרתה עמותות נשענות יותר מדי על תקציב המדינה, ותלויות יתר על המידה בגחמותיהם של פקידי ציבור ומייצגי. החשדות הן שפוליטיקאים ואנשי ארגון במפלגת ישראל ביתנו, ובראשם פאינה קירשנבאום, ניצלו עמותות אלה כדי להשיג טובות הנאה, לקדם אינטרסים אישיים ופוליטיים ולעשות דברים שלא יעשו בזירה הציבורית. ההכרעה האם נפל רבב בהתנהגות המעורבים בפרשה, והאם מעשיהם הגיעו לרף הפלילי, תעשה בין כתלי בית המשפט, אולם לפרשה זו יש כבר עכשיו פוטנציאל נזק היקפי משמעותי בכל הנוגע לאופן הכוונת ההתנהגות של עמותות, ואסביר.

כיום הגורם המרכזי אשר מכווין את התנהגות העמותות הוא הדין המנהלי, ומי שאוכף דין זה הינו הרגולטור התאגידי, רשם העמותות ורשם ההקדשות (או כפי שהם מכונים כיום "רשות התאגידים-מלכ"רים). עמותות, בעיקר המתוקצבות מהמדינה, צריכות לציית לעשרות רבות של הוראות שמקורם בנהלי שר האוצר, החשב הכללי ורשם העמותות, והן מפוקחות ומבוקרות על ידי הרגולטור הן באמצעות חובות דיווח השנתיות והן על ידי בדיקות עומק שמבוצעות מדי כמה שנים. לאכיפה המנהלית יתרונות מסוימים, וגם חסרונות לא מעטים, אולם העמותות התרגלו לחיות בצילה – והתאימו את מנגנוניהם כדי לציית לה.

אלא שרף ההתנהגות שנקבע על ידי רשם העמותות מאותגר כיום על ידי פרקליטות המדינה. לא מעט מקרים, בהם צריך הפרקליט לנסח את העבירות המיוחסות לנאשם, מתרגמות את ההפרות של הדין המנהלי לעבירות פליליות על פי חוק העונשין. מקום מרכזי אחד בו התרחש הדבר היה גזר הדין שניתן נגד הרב יוסף אהרונוב שהיה בשעתו האיש החזק במוסדות חב"ד. הליך זה הסתיים בפשרה, ולכן היקף הפרשה העובדתית לא ידועה, אולם בתמצית, אחד האישומים כלל מצגי שווא לרשם העמותות אשר הובילו אותו לתת אישור ניהול תקין. לאור קיומו של אישור ניהול תקין נתמכו העמותות מתקציב המדינה במיליונים.

אם הדבר היה נאכף על ידי הדין המנהלי, היה יכול החשב הכללי לדרוש השבת הכספים שנתנה המדינה, רשם העמותות היה יכול לבחון שלילת הניהול התקין, ניתן היה לפנות לבית המשפט בדרישת השבה לחברי הועד המנהל וכיוצא באלה. אלא שכאן ההפרה הוגדרה בהתאם לרף הפלילי. הדיווח השקרי שהביא לקבלת אישור ניהול תקין היה לעבירת "רישום כוזב במסמכי תאגיד" וקבלת הכספים מהמדינה הפכו לעבירת "קבלת דבר במרמה".

נכון שלכאורה אכן היה רישום כוזב במסמכי תאגיד ואכן התקבלו כספים במרמה, אלא שכאן כבר חשבתי שהפרקליטות הלכה רחוק מדי. מי שמכיר את הפרקטיקה של ניהול תקין יודע כמה מסמכים נדרשים, כמה דיווחים נדרשים, כמה מעמסות רגולטוריות הכרחיות כדי לקבל את האישור המיוחל כל שנה. כדי לפקח ולאכוף את אמיתות הדיווחים נתן המחוקק שלל כלים ואמצעים לרגולציה – ולהבנתי זו איננה בוחלת מלהשתמש בהם. מדוע אם כן צריך לעלות מדרגה נוספת, האם החברה לא מעוניינת לעודד פעילות בחברה האזרחית. שאלתי עצמי מדוע אדם שפוי בדעתו ירצה להיות מעורב בעמותה, אם כל שורה בדוח כספי עלולה להפוך לרישום כוזב במסמכי תאגיד וכל פעם שמקבלים כספים על סמך הדיווח למעשה מקבלים דבר במרמה. אלא שברור לי שכאן היה מדובר במקרה קיצוני, בו הנאשם הודה במיוחס לו, הודה ששיקר לשם קבלת הכספים, ולכן הנחתי לדבר.

ואז באה פרשת פאינה קירשנבאום.

פרשה זו מצביעה על התנהגות פלילית לכאורה של קירשנבאום ובכירים בישראל ביתנו אשר ניצלו עמותות לצרכים שונים. יש אישומים מובנים מאליהם כמו האישום נגד עמותת עזרה – שם הודה יו"ר העמותה רק בימים האחרונים שקירשנבאום ביקשה ממנו שהעמותה תממן לה מתנות שונות כגון מחשב, טיסות, בתי מלון וכו'. מתן מתנה לנבחר ציבור, אפילו אם לא מצופה ממנו לתמורה ספציפית, הינה שוחד – ולכן אם יוכח שאכן כך היה, מובן הדבר.

אלא שעמותה אחרת שבכיריה נאשמים בפלילים הינה עמותת איילים. מדובר בעמותה גדולה, מכובדת ומשפיעה בחברה האזרחית בישראל, העוסקת בתחום הקמת כפרי סטודנטים בפריפריה.  כתב האישום נגד בכירי איילים מעלה מספר חשדות נגד איילים שהראשי שבהם עוסק במתן שוחד לפאינה קירשנבאום באמצעות מימון יעוץ אסטרטגי ותקשורתי בסכום של 20,000 ₪ בחודש. אלא שאשר מעמיקים בכתב האישום מגלים שהנושא מורכב יותר.

למעשה איילים, בשיתוף פעולה עם עמותת רוח חדשה בירושלים ויחידת הצעירים של עירית תל אביב פתחו בפרויקט לקידום זכויות צעירים במרחב הציבורי, פרויקט שאכן התקיים והתבצע ומומן ממיליון וחצי שקלים חדשים מתקציב המדינה. היועצים האסטרטגים אכן נתנו ליווי מלא לפרוייקט הזה ובמשך מספר חודשים הפרוייקט פעל כמתוכנן. אלא שמאחורי הקלעים זיהתה הפרקליטות שמי שיזם את הפרויקט הייתה מפלגת ישראל ביתנו, מתוך מטרה לאפשר לפאינה קירשנבאום להוביל את הסוגייה בזירה הציבורית ולהשיג בולטות ציבורית כדי להעלות קרנה הן לצרכים פנים מפלגתיים והן חיצוניים לו. ואכן, מהראיות לכאורה עולה כי פעילות היועצים האסטרטגיים אכן נתנה דגש משמעותי למעורבותה בפרויקט זה.

אבל שוחד?!?!

לצערי, הרעיון של שיתוף פעולה רב ארגוני כדי לקדם פרויקטים שממומנים על ידי המדינה, ואשר נותנים בולטות תקשורתית לפוליטיקאים שאחראים על המיזמים השונים – איננה עניין יחידני. מדובר בפרקטיקה מקובלת, נפוצה ורב-גונית בחברה הישראלית. ניתן להשוות זאת פעילותו של חבר הכנסת איציק שמולי בעניין הביטוח הסיעודי; פעילותו של חבר הכנסת אילן גלאון בעניין הגדלת קצבאות הנכים; לפעילותה של השרה רגב בעניין אלימות בספורט, פעילות אשר מקודמת על ידי מספר ארגונים אזרחיים. האם מעכשיו כל עמותה שמממנת פרוייקטים בעלי בולטות ציבורית צריכה להזהר פן תואשם במתן שוחד לנבחרי הציבור מעצם העובדה שהיא מבליטה את פעילותם בזירה זו?

אם נפל רבב בפעילויות מסוגים אלה, טוב הייתה עושה הפרקליטות אם היתה פועלת בצורה דו שלבית, ראשית מאפשרת לרשויות המנהליות לבחון את המעשים באמצעות הכלים אשר ניתנו להם על ידי המחוקק; ובהתאם לממצאייהם מחליטה אם להתערב, אם לאו. שאחרת אותם אנשים יקרים אשר מעניקים ללא תמורה מזמנם ומרצם כדי לקדם את פעילויות העמותות בישראל פשוט לא יעשו זאת. למה להם אם רמת הסיכון בפעילותם עולה לכדי הרף הפלילי?

לגיטימיות הביקורת על התערבות הכנסת במתן הטבת מס לארגון אמנסטי אינטרנשיונל

הבוקר נפתח ברעש תקשורתי גדול לכל מי שמתעניין במדיניות הציבורית כלפי עמותות וארגוני מגזר אזרחי. מתברר כי סדר יומה של וועדת הכספים, אשר חוזרת לפעילות לאחר הפגרה, כולל אישור המלצת רשות המסים ושר האוצר לאשר הטבות מס לפי סעיף 46 לפקודת מס הכנסה, למספר עמותות וביניהן אמנסטי אינטרנשיונל - סניף ישראל (ע"ר). מובן כי חברי הכנסת מהימין מבקשים מזדעזעים מבנכונות של רשות המסים לתת הטבת מס לארגון שמאל קיצוני וקוראים להתנגד לה, ואילו חברי כנסת מהשמאל מזדעזעים מההתערבות של ההליך הפוליטי בעבודת רשות המסים המגיעה כדי איום על הערך הדמוקרטי של חופש הביטוי. אלא שמתוך הזעזוע העמוק שכולם חשים, חשוב לזכור כמה מושכלות יסוד בשיטה הדמוקרטית הישראלית, וחשוב עוד יותר לזכור את כללי המשחק המשפטיים שכולם צריכים לפעול לאורם:

1. סעיף 46 לפקודת מס הכנסה מאפשר להעניק לעמותה את האפשרות לתת הטבת מס לתורמים באמצעות זיכוי בגובה של 35% מהתרומה. המשמעות היא שתורם יוכל לקבל זיכוי ממס הכנסה בגובה 35% מסכום התרומה, בין אם מדובר באדם ובין אם מדובר בתאגיד.
2. כדי לקבל אישור לפי סעיף 46 נדרש בשלב הראשון שר האוצר לאשר את העמותה שביקשה את האישור. אישור שר האוצר הואצל לרשות המסים אשר עורכת בדיקות בהתאם לנהליה. ככל שהעמותה עומדת בנהלים שנקבעו לעניין זה, יאשר אותה שר האוצר ויעביר את העמותה לשלב הבא.
3. השלב השני הינו אישור קביעת שר האוצר על ידי וועדת כספים. על פי סעיף 46, וועדת הכספים מוסמכת לאשר (או לא לאשר) מתן אישור זיכוי מס לתורמים לכל עמותה. כאן, לפחות לכאורה, נדרש להתקיים הליך נוסף של אישור במסגרתו נבחנים השיקולים שהופעלו על ידי שר האוצר, אנשי רשות המסים וכיוצא באלה, ולאחר מכן נערכת הצבעה בין חברי הכנסת החברים בוועדת הכספים, האם לאשר או לא את העמותה לצורך מתן הזיכוי.

וועדת הכספים הינה וועדה של הכנסת, המורכבת בחברי כנסת מכלל סיעות הבית, מהווה חלק מהרשות המחוקקת של מדינת ישראל; שר האוצר, משרד האוצר ורשות המסים הינם מוסדות ממשלתיים, המהווים חלק בלתי נפרד מהרשות המבצעת. מושכלות יסוד אלו הופכות את עצם הרעיון לפיו וועדת הכספים מאשרת את קביעת שר האוצר לפועל יוצא של השיטה הדמוקרטית הישראלית עצמה. למעשה אחד מהתפקידים המרכזיים של וועדת הכספים הוא לפקח על ביצוע המדיניות של הממשלה בהיבטי כספים ובין היתר גם על החלטותיו של שר האוצר והכפופים לו. לכן, עצם המבנה לפיו וועדת הכספים היא הגורם הסופי שמאשר את החלטת שר האוצר ליתן לעמותה פרטנית אישור פי סעיף 46 עומד, לפחות לכאורה, בליבת ההגיון של השיטה.

אלא שמבנה זה זוכה לביקורת נמרצת בתקופה האחרונה. במסגרת "הוועדה הציבורית הציבורית לקביעת מוסד ציבורי לעניין סעיף 46 לפקודת מס הכנסה" (דו"ח הוועדה) נבחנה סוגיה זו. מצד אחד נטען כי עצם המעורבות של וועדה פרלמנטרית בהליך מתן הטבות מס לגוף ספציפי הינו חריג לרעיון הדמוקרטי של הפרדת רשויות. מצד שני נטען כי מעורבות וועדת הכספים בהליך מעודד שקיפות ופיקוח ציבורי, אשר חסרים מאוד בסדרי העבודה של מתן אישור על פי סעיף 46, שכן הכנסת, קל וחומר הציבור, אינם חשופים למלאכת האישור בתוך משרדי הממשלה. המעניין הוא שהמתנגדים המרכזיים למעורבות הכנסת בהליך האישור היו אנשי הרשות המבצעת ואילו התומכים בהגנה על מעמדה של וועדת הכספים בהליך היו דווקא החברים שהשתייכו למגזר הפרטי ולחברה האזרחית.

נדמה כי עד כאן נאמר המובן מאליו, מבלי שהיתה התייחסות כלשהי לפיל שבחדר והוא המעורבות של שיקולים פוליטיים בקביעת ההחלטה האם לאשר או לא מתן הטבות מס לעמותות. 

להבנתי, זוהי הסיבה למעורבות החריגה של וועדת הכספים בהליך מתן אישור לפי סעיף 46. עצם השאלה האם התערבות זו לגיטימית או לא איננה רלוונטית כלל שכן משקיבלה הכנסת את הסמכות להתערב, הרי שהיא קיבלה גם את הסמכות להכניס להחלטותיה שיקולים פוליטים שנמצאים בליבו של השיח הציבורי - ובמקרה הזה השאלה האם יש להעניק לארגון אמנסטי הטבת מס. חברי הכנסת אינם נבחרים כדי לכהן כמבקרי פנים או בקרי איכות של משרדי הממשלה, אלא כדי להשתמש בשדה הפוליטי לשם קידום רעיונות וערכים אידיאולוגים. אינני מצליח לראות כיצד יכול חבר כנסת כלשהו לנתק עצמו מהפעלת שיקולים פוליטיים ולהפעיל שיקול דעת אוביקטיבי בבואו לבצע את אותה עבודת פיקוח על הרשות המבצעת, עבודה שבסופו של יום משרתת את האינטרסים הפוליטיים שלו.

מסיבה זו אני סבור כי כאשר החוק מעניק לוועדה פרלמנטרית את הסמכות להפעיל שיקול דעת ולאשר פעולת הרשות המבצעת, אי אפשר למנוע קיומם של שיקולים פוליטיים בליבתה של ההחלטה. חוסר הלגיטימיות לכן טמון בעצם השמעת הטענה לפיה אסור לוועדת כספים להפעיל שיקולים פוליטיים בבואה לבחון האם לאשר את המלצת שר האוצר ורשות המסים ליתן הטבת מס לארגון אמנסטי. בעיני, השיקול הפוליטי הוא בליבת עבודת המחוקק וניטרולו מהווה סירוס ההליך הפוליטי, פגיעה במעמד הכנסת וחבר הכנסת וערעור המסד עליו בנוי ההליך הדמוקרטי כולו. 

ככה לא מקדמים פילנתרופיה: על הכיוון השגוי של המדיניות המשפטית כלפי ארגונים חברתיים

"מדיניות אשר מזניחה את הבסיס השיתופי המסורתי של המגזר השלישי, ומעדיפה לקדם מודלים משפטיים אשר יבססו את עליונותו של הפילנתרופ ומרכזיותו של הרווח, מציבה סיכון לבסיס החברתי עליו בנויה החברה האזרחית".

המדיניות הציבורית ומעצבי דעת הקהל סביב המגזר השלישי מרבים לעסוק בפילנתרופיה. הנתינה בישראל במצב בעייתי, והנתונים היבשים מצביעים על ירידה עקבית ברמתה; אזרחי ישראל אינם ממהרים לתרום ורובן של התרומות הפרטיות המגיעות לארגונים חברתיים מגיע מחוץ לגבולות המדינה; בעלי הון מעדיפים לרוב לתרום באמצעות מנגנוני תיווך ממוסדים, קרנות פילנתרופיות אשר מהוות חיץ בין התורם לנתרם; סוכנויות הרגולציה הציבו את הפיקוח על הפילנתרופיה ומקורותיה כמטרה מרכזית בפעילותם ועוד שלל תופעות אשר ממחישות את הבעיה.

המדיניות הציבורית העוסקת בעיצוב הסביבה המשפטית לעידוד הפילנתרופיה נעה סביב הזירה התאגידית בשני מוקדים עיקריים. המוקד האחד נסב סביב עיצובו של הסדר תאגידי התומך בשליטתו של הפילנתרופ בארגון. הבסיס לכך בדין הישראלי הינו חוק החברות באמצעות ייסודה של חברה לתועלת הציבור. צורת התאגדות זו מאפשרת ליזם יחיד להקים חברה, למנות בעצמו את הדירקטוריון ולהכווין את פעילותו. באמצעות זאת, לדעתי, שאף המחוקק לאפשר לבעל הון, אשר חושש להעביר כספו למיזמים חברתיים, לייסד בעצמו את הארגון שיקדם את המטרה האידיאולוגית, וכך יוכל להבטיח כי כספיו מגיעים ליעדיהם.

המוקד השני נע סביב התבססותו של העסק החברתי בשיח המשפטי הישראלי. מוסד זה עדיין איננו מוגדר כדבעי, אולם הרעיון המרכזי סביבו הוא לאפשר ליזמיו לקדם בו זמנית גם מטרה חברתית וגם מטרה עסקית. אם בארגון חברתי קלאסי, כעמותה או חל"צ, מאמצים התאגידים מגבלה על חלוקת רווחים כבר בשלב ייסודו של התאגיד, בעסק חברתי הרווח מותר – גם אם מוגבל במידה מסוימת. חסידיו של העסק החברתי מאמינים, שעסק חברתי יעודד אנשי עסקים עם מוטיבציה חברתית להשקיע משאבים בקידומן של מטרות חברתיות – שכן האפשרות לשמירה על ערך השקעתם ופוטנציאל לרווח יהוו להם תמריץ.

אלא שאני מבקש להצביע על כך שהתהליכים האמורים במדיניות המשפטית, נעים בכיוון לא נכון. הם מחזקים את הנתינה של היחיד, אך מחלישים ואולי אפילו מקריבים את אחד מהערכים המרכזיים עליהם מבוסס ארגוני המגזר האזרחי והוא ערך השיתופיות. ערך זה היה מאז ומתמיד אחד מהרגליים המרכזיות של התארגנויות שנועדו למלא צרכים חברתיים ולקדם את האינטרסים האידאולוגיים של הקהילה. מיסודו של ההסדר האזרחי קולקטיביסטי-שיתופי, בישראל כבעולם, מאפשר לקהילה לנדב משאבים בצורה וולונטרית כדי למלא את חוסריה בהתאם להבנתה.

החברה לתועלת הציבור מתרחקת מערך זה. הכרעה בלעדית של הפילנתרופ הבודד לגבי יעדם של המשאבים והאופן בו הם ינוצלו מעמידה בסיכון את על הבסיס החברתי עליו נשען הארגון האזרחי. כיצד יכול אותו פילנתרופ להעריך נכוחה את צרכי החברה כאשר הוא פועל לבדו ובמנותק מהתארגנויות קהילתיות וחברתיות. לא לחינם שהבסיס הרעיוני של פילנתרופיה היה הבסיס השיתופי שכן בהעדרה של קבוצה, המשאבים עלולים להגיע למקומות לאו דווקא נחוצים. ואף למעלה מכך, המשאבים אשר מנותבים לכיוונים בהם חפץ הפילנתרופ הבודד, עלולים להיות חסרים כאשר באה אותה קבוצה לגייס משאבים למען המטרות לשמן התאגדה. השמיכה הקצרה, הופכת קצרה עוד יותר.

המודל של עסק חברתי, מהווה בעיה גדולה עוד יותר. בתמצית, הצבת המגבלה על חלוקת הרווחים נועדה ליצור חיץ ברור בין התארגנות למטרות עסקיות להתארגנות למטרות חברתיות. עיקר תכליתה לאותת לספקי המשאבים של ההתארגנויות החברתיות כי כספם וזמנם יופנו לקידום המטרות של ההתארגנות החברתית ולא יחולקו כדיבידנד. הסרתה של המגבלה, אפילו באופן חלקי, מעבירה מסר לפיו החיץ המסורתי שבין מגזר שלישי למגזר העסקי טושטש ועומעם. ההשלכות של מתן מעמד לעסק חברתי, כיצירה חברתית, עלולות להיות הרות גורל – במיוחד עם מודל זה יוכיח קיימות לאורך זמן. האפשרות ליצירת רווח מתמרצת את היזם לשים את הדגש על רווחיות – גם על חשבון החברתיות. האיזון בין השניים, במיוחד שעה שמדובר בעסק מצליח – עלולה להתערער לאורך זמן.

רשימה זו קצרה מלהכיל את הסיכונים הגלומים בהתפתחותה של מדיניות הנתינה לכיוונים המפורטים לעיל. אולם בבסיסה היא נועדה לאותת דבר אחד: מדיניות אשר מזניחה את הבסיס השיתופי המסורתי של המגזר השלישי, ומעדיפה לקדם מודלים משפטיים אשר יבססו את עליונותו של הפילנתרופ ומרכזיותו של הרווח, מציבה סיכון לבסיס החברתי עליו בנויה החברה האזרחית. נדמה כי בעידן בו המגזר האזרחי מקבל יותר ויותר משימות של הספקת שירותים בקבלנות משנה מטעם המדינה, קל לשכוח את היסודות עליהם הוא בנוי ולהקים עליהם מודלים לא מתאימים. אולם מדיניות אשר שוכחת יסודותיה, עלולה יום אחד לקרוס לתוך עצמה.

שקיפות כתירוץ - הסיבוב החדש בקרב על החברה האזרחית

אמש, 4.11.2015, פרסם משרד המשפטים את טיוטת תזכיר החוק אשר מבקשת לתקן את "חוק חובת גילוי לגבי מי שנתמך על ידי ישות מדינית זרה, התשע"א - 2011". החוק לפני התיקון עסק בחובת דיווח רבעונית על תמיכות אותם מקבלים עמותות וחברות לתועלת הציבור מישויות מדיניות זרות. ישות מדינית זרה מוגדרת בצורה נרחבת כמדינה זרה או קואליציה של מדינות, הרשות הפלסטינית, תאגיד שהוקם בחיקוק של אותם ישויות ואף חברת חוץ אשר נתמכת מאותם ישויות. החוק פטר מחובה זו את המוסדות הלאומיים, קרי ההסתדרות הציונית, הסוכנות, קרן היסוד, קרן קיימת לישראל ותאגידים בשליטתם.

בתיקון החדש לחוק מבקשת שרת המשפטים, גב' איילת שקד, להחמיר את חובות הדיווח והשקיפות כלפי ארגונים אשר
עיקר מימונם מתרומות של אותן ישויות. למיטב פרשנותי את התזכיר, כאשר מדברים על "עיקר המימון" מדברים על סכומי הכנסות העולים על מחצית המחזור של אותו ארגון נכון לשנת הכספים הנוכחית או לשנת הכספים הקודמת. אותם ארגונים יאלצו למלא אחר התנאים הבאים:

1. לשקף באופן מפורש את דבר היותו נתמך שעיקר מימונו מגיע מישות מדינית זרה בכל פרסום אותו הוא מפרסם, בכל מדיית פרסום, בכל מכתב שנשלח לעובד ציבור או נבחר ציבור, ובכל דין וחשבון אותו הוא מפרסם לציבור. אותה חובת שקיפות לא צריכה לכלול רק את עצם עובדת היותו נתמך, אלא לכלול גם את פרטי הישויות המדיניות הזרות אשר תמכו בו בשנים הרלוונטיות.
2. כל דיון שנערך בפני נבחר ציבור או עובד ציבור, ובו משתתף נציג של אותו הארגון, ידרש לשקף דבר שייכותו לאותו ארגון שעיקר מימונו מגיע מישות מדינית זרה. אותו הנציג ידרש לענוד תג זיהוי אשר יפרט את שייכותו לאותו הארגון.
3. בכל דיון בכנסת יראו נציגים של אותם ארגונים כשתדלנים.
4. הפרת חובה מחובות אלה תחייב בקנס ע"ס 29,200 ש"ח.

בראשית הדברים אציין כי אינני מתנגד לעצם הטלת חובות גילוי כאלה ואחרות על קבלת תמיכות, תרומות ומענקים מגופים חיצוניים המבקשים להשפיע על דעת הקהל המקומית ולהתערב בענייניה הפנימיים של מדינת הלאום. בהקשר זה אני מבין את החשש של הרשויות ונבחרי הציבור, כמו את הדאגה מפני התערבות של גופים מדיניים עויינים המבקשים לעשות שימוש בארגונים מקומיים כדי להפר את היציבות ולערער את המשטר. אלא שלצד אותו החשש, המכונה בשם "דמוקרטיה מתגוננת", קיימת למחוקק חובה לשמור על ערכי היסוד של המשטר הדמוקרטי, ובראשם זכות היסוד להתאגד. האיזון הנדרש בהחלט יכול לבוא לידי ביטוי בהטלת חובות גילוי מסוימות על אותם הארגונים נתמכים אך כאן יש לזכור כי מדובר באיזון עדין כאשר קו דק בלבד מפריד בין חובת גילוי כמכשיר משפטי לגיטימי, לחובת גילוי כמכשיר לרדיפה פוליטית וערעור עצם הלגיטימיות של אותם ארגונים. 

חשוב לזכור כי ארגוני חברה אזרחית, במהותם, נחשבו ונחשבים כסוכן חשוב שאין בלתו בקיומה של מדינה דמוקרטית פורחת ומשגשגת. הם מהווים גורם מאזן במסגרת מערך הבלמים והאיזונים הקיים בכל מבנה דמוקרטי בר קיימה ומהווים מכשיר רב ערך לאזרח להשמיע את קולו מול המגזר הממשלתי והעסקי; הם מגבירים את עצם ההשתתפות האזרחית בהליך הפוליטי ומחנכים את חבריהם לפעילות בשדה הציבורי ובכך תורמים להשבחת הכישורים הפוליטיים של האזרחים; הם מאפשרים יצוג רחב של אינטרסים בחברה, ובזכותם השדה הציבורי נהנה ממרחב פלורליסטי של דעות, העדפות ואידיאולוגיות; והם מקדמים ומבצעים פונקציות ציבוריות באופנים ישירים ועקיפים, בשיתוף פעולה עם המדינה או בהשלמה לה.

במובן זה האיזון הדרוש צריך להותיר מרחב פעולה ניכר לפעילות לגיטימית, הגם שהיא לעומתית פעמים רבות לאג'נדה השלטת במדינה בתקופה נתונה. קרי גם אם מוטלים חובות גילוי, יש לעשות זאת בצורה הסובלנית ביותר, אשר ממזערת את הפגיעה בחופש ההתאגדות ומאפשרת לאותם ארגונים להמשיך לזכות בלגיטימציה לפעולותיהם. לדעתי, הצעת החוק הנוכחית איננה עומדת באיזון הנדרש, וזאת בשל שניים: ראשית, ערעור עצם הלגיטימיות בפעולה אזרחית של ארגונים הנתמכים על ידי ישויות מדיניות זרות; שנית אפלייתם של ארגונים המשתייכים לצד פוליטי אחד בלבד של המפה הפוליטית, ואסביר.

לגבי סוגיית הלגיטימיות, חשוב לזכור כי חוק חובת הגילוי עומד בתוקפו מאז שנת 2011, והחובה לחשוף תרומות מישויות מדיניות זרות קיימת בספר החוקים עוד בשלהי שנת 2007 בתיקון שנעשה לחוק העמותות. מכאן כי עצם החובה לחשוף תרומות, תמיכות ומענקים מישויות מדיניות זרות איננה מנגנון חדש בספר החוקים, אלא חובה קיימת אשר כלל הארגונים בישראל נדרשים לעמוד בה. החדשנות שבהצעת החוק הנוכחית, הינה ראשית בזיהוי סוג ספציפי של ארגונים (אלא שעיקר הכנסתם מאותן ישויות), ובהעצמה משמעותית של חובות כאמור לעיל. האם נדרשים צעדים החמרה כלפי אותה קבוצת ארגונים, ספק בעיני. לדעתי, ההשלכה המרכזית של הצעת החוק הזו היא שמסווה של חובת גילוי או קידום שקיפות, היא פועלת לערער את עצם הלגיטימיות בפעולת אותם הארגונים, וזאת על ידי סימונם כמי שיש להיזהר מפעילותם, שכן הם נתפסים כמי שמנצלים את חופש הפעולה אשר ניתן להם במסגרת המשטר הדמוקרטי כדי לקדם פעילות החורגת מגבולות הלגיטימיות. מסיבה זו ניתן להגדיר את הצעת החוק הזו כהצעה שמטרתה רדיפה פוליטית, אשר כבר איננה מכוונת ישירות נגד הארגונים, אלא רדיפה אישית נגד הפעילים המזוהים איתם. ולכך אסור למי שדמוקרטיה נר לרגליו להסכים.

נקודה שנייה וחשובה לא פחות עוסקת באפליה שקיימת בעצם ההתמקדות בישות מדינית זרה. התערבות חיצונית בענייניה של מדינת ישראל איננה מוגבלת רק למדינות זרות או שלוחיהם, אלא גם לפרטים, לרוב פילנטרופיה אידיאולוגית. אין זה סוד שפילנטרופיה כאמור קיימת משני צידי המתרס, כאשר גם ארגונים תומכי ימין מקבלים כספים שמטרתם להשפיע על המדיניות הציבורית והלכי הרוח הפוליטיים בישראל. דוגמאות לכך הינם הון זר המממן אמצעי תקשורת מגוייסים כגון ישראל היום, או עמותות המגייסות משאבים למען פיתוח יכולות מעבר לקו הירוק. יתרה מזאת, המגבית היהודית המעבירה כספים למוסדות הלאומיים גם היא מהווה צינור חשוב במימון פעולות אידיאולוגיות כאמור. כל אלה לא נכללים בתוך הצעת החוק. לכאורה, אם מוצדק הדבר שמימון זר נתרם לטובת פעילות אידיאולוגית ופוליטית מדוע מימון על ידי בעלי הון אשר מטרתם לקדם אג'נדה פוליטית ברורה בתוך המדינה איננו חייב בחובה דומה? 

הרעיון מאחורי שקיפות, אם איננו מונע ממניעים צרים או זרים, הוא רעיון נכון. שקיפות כערך עשויה לשפר את דרכי המשילות של הארגונים ובתורם לשפר את לגיטימיות הארגונים, להגדיל בהם את אמון הציבור ולצמצם את עוצמת הרגולציה החלה כלפיהם. אלא שכאשר כוחות פוליטיים משתמשים בשקיפות כתירוץ לערער את עצם הלגיטימיות של הארגונים ולמעשה מחילים חובת גילוי רק על צד אחד של המתרס הפוליטי, הופכת השקיפות מערך לכלי ניגוח, ומאמצעי משילות חיובי לפעולה פוליטית צרה וחסרת אחריות אשר בסוף הדרך עלולה לערער את המשטר הדמוקרטי עצמו. כולי תקווה שגם הצעת חוק זו תיגנז ולא תשמש מסמר נוסף בארון הקבורה של המשטר הדמוקרטי במדינת ישראל.