מדוע עמותות הם לא הפתרון? מחשבות בעקבות הדיון הציבורי סביב "חוק לבנת פורן"

בתקופה האחרונה עלתה שוב לכותרות הצעת חוק המבקשת לתקן את חוק הביטוח הלאומי כך שיגביל את שכר שניתן לבקש עבור ייצוג בתביעות מול מוסדות הביטוח הלאומי ("מל"ל"), חוק הידוע בשם "חוק לבנת פורן". הצעת חוק זו נולדה כתוצאה מתלונות רבות על שכר טרחה מופרז שניתן לעורכי דין וחברות פרטיות - אשר מייצגים בעלי זכות תביעה בפני המל"ל, לתבוע ולדרוש את זכויותיהם. בפוסט זה אבקש לשאול מדוע מהמחוקק לא העדיף, במקום להגביל את שכר הטרחה, לפעול להקמתם, מימונם והעצמתם של עמותות בתחום מיצוי הזכויות - ולהפוך אותם לגורם דומיננטי אשר יוכל להגשים את הערך החברתי הרב שיש בסיוע לאנשים למצות את זכויותיהם מול הביטוח הלאומי. בפוסט זה אציג את היתרונות שצורה המשפטית של העמותה מעניק בשוק מיצוי הזכויות, ואת הערך החברתי שניתן להשיג בכך שהחברה תבחר בעמותה כגוף הייצוגי בהקשר זה.

שוק הייצוג מול הביטוח הלאומי התפתח נוכח הביורוקרטיה המסואבת, המורכבת והמסובכת שהתפתחה סביב חוק הביטוח הלאומי. אדם המבקש לתבוע את זכויותיו נתקל בחסמים משמעותיים הנובעים מפערי מידע וחוסר הבנה באשר לדרכים בהם הוא יכול למצות זכויותיו מול הפקידות, הועדות הרפואיות והסעיפים התקציביים שרבים שמתחבאים בחוק הביטוח הלאומי, תקנוניו ונהליו. בשלב הראשון מי שייצג מול מוסדות הביטוח הלאומי היו עורכי הדין, אולם במהלך השנים שחקנים נוספים נכנסו בהדרגה לשוק - ובראשם חברות פרטיות כדוגמת "זכותי" ו"לבנת פורן". חברות אלו נהנו מיתרון תחרותי על עורכי הדין נוכח מגבלות שונות אשר רובצות על האחרונים, ובהתאם נתח השוק אותן החזיקו החברות החל לעלות בהדרגה.

הבעיה העומדת ברקע הצעת חוק נובעת מהמחיר החברתי נוכח זהות הלקוחות הנדרשים לשלם את אותו השכר אשר הינם לרוב אנשים שסבלו וסובלים מתאונות, מחלות, אירועים רפואיים, נכויות וכיוצא באלה מצבים. הכסף באמצעותו משולם השכר, משולם מכספי הגמלה או הקצבה לה הם זכאים התובעים מהמוסד לביטוח הלאומי, כסף שאם לא היה משולם כשכר, היה מסייע לטיפול או לשיקום של אותם אנשים. רמת שכר זו, לפחות על פי הצעת החוק והדיון שהתפתח סביבו, עשויה להגיע לעתים גם ל-25% מערך התביעה. הויכוח בין מגישי הצעת החוק לחברות, נוגע לכדאיות של הגבלת השכר. המחוקקים יטענו שהסכום הנגבה הוא מופרז ומוגזם - המייצגים מצידם טוענים שגובה השכר הוא תוצאה של כוחות שוק.

לדעתי, התערבות בשוק והגבלת שכר עלולה להיות בעייתית. ככל שהיא הדוקה יותר, היא מעוותת את מהשוק ומונעת ממנו להגיע לשיווי המשקל האופטימלי. בהחלט עשויים להיות מצבים בהם שכר גבוה מתבקש נוכח היקף השירות אותו נותנים המייצגים לתובעים, ואין זה מן הנמנע כי במצבים בהם נדרשת עבודה רבה וממושכת, יהיו התובעים עצמם מוכנים לשלם שכר של 25% שכן החלופה היא לא לקבל את הגמלה המגיעה להם. מובן, כי זו הבחירה האידיאולוגית להתערב בשוק היא לגיטימית, אלא שנשאלת השאלה האם לא היה אפשר להגיע לתוצאות טובות יותר תוך שימוש באלטרנטיבה שזמינה ונגישה בשוק מיצוי הזכויות - והוא פנייה לעמותות כדי לקבל את אותו השירות שמציעות החברות וחלק מן המייצגים האחרים.

מספר יתרונות חשובים בפנייה לעמותות המייצגות תובעים בתחום מיצוי הזכויות: האחד הינו קיומה של חזקת אמון שעצם הבחירה הארגונית בעמותה מקימה כלפי תובעים פוטנציאליים. תובע אשר מבקש להעסיק מייצג מול המל"ל יוצא מתוך נקודת הנחה כי אם יבחר בעמותה לייצגו הוא ימזער את הסיכון מפני אופורטוניזם. במילים אחרות, הלקוח יכול לצאת מתוך הנחה (הניתנת לסתירה) כי המייצג העמותתי לא יבקש להשיא את רווחיו על חשבון התובע באמצעות גביית שכר מופקע בגין הייצוג. יתרון שני הינו בנוגע ליכולתם של עמותות, בניגוד לחברות מסחריות, ליהנות ממתנדבים ותרומות. מתנדבים יכולים להיות שחקנים מקצועיים אשר מייצגים פרו-בונו במקרים בהם היד אינה משגת תשלום שכר טרחה; תרומות יכולות להינתן להוזיל את עלויות הייצוג מתוך מניעים אידיאולוגים. יתרון חשוב אחר הינה ההשפעה החברתית הרוחבית של עמותות, במיוחד בתחום בו הן מסייעות לאוכלוסיות נזקקות, בהגדלת האמון, ההון החברתי והלכידות בחברה.

אלא שהיתרון החשוב לטעמי, ואולי המשמעותי ביותר, הינה היכולת של עמותות לפעול בשיתוף פעולה עם המל"ל כדי לקדם את עניין מיצוי הזכויות. בעניין זה, לו היה המל"ל מפנה כספים לתמיכה באותם עמותות מייצגות, הלוא היה יכול לאפשר להם להתחרות ברמת השכר והשירות מול המייצגים הפרטיים. הרעיון של תמיכה כספית מתקציב המל"ל קוסם במיוחד נוכח הסכומים המדוברים של שכר טרחה, המגיע כדי 25% מערך הקצבה. נניח לדוגמא כי המל"ל מראש היה מקצה סכומים יחסיים מסכום הגמלה לטובת עמותות מייצגות - סכומים נמוכים לאין שיעור מ-25%, שהרי היה מעודד מעודד קיומם של אותם עמותות מחד, ומאידך דוחף את השכר כלפי מטה לאור היתרון התחרותי שהיה מקנה לאותן העמותות. לו היתה המדיניות הציבורית בוחרת באפיק פעולה זה, הרי שהיתה יכולה לקבוע כי תמיכה כאמור תינתן רק לתאגידים האסורים בחלוקת רווחיהם.

גם בחירה זו מהווה התערבות בשוק וניסיון להקנות לצורת התאגדות אחת יתרון תחרותי על פני צורות התאגדות אחרות. אלא שבניגוד להגבלת שכר, ההשפעה על רמת השכר באמצעות האלטרנטיבה הנוכחית תהיה דרך הכנסתו של שחקן נוסף להספקת השירותים, אשר בתקווה יוזיל את מחיר השירות ואולי, בלאורך זמן, יוציא מהשוק את הספקים הפרטיים. במצב זה, לא זו בלבד שקטן החשש מפני פגיעה באיכות הייצוג, חשש אשר נשמע נוכח הרצון להגביל את השכר, אלא שהוא מאפשר פעילות לשחקן אשר עד לשלב זה לא היה דומיננטי דיו בענף ייצוג מיצוי הזכויות בתביעות למל"ל. 

זכות העמותה לסרב לצירוף חבר

לאחרונה, במספר הזדמנויות, נשאלתי האם עמותה חייבת לקבל חברים המבקשים להצטרף אליה. שאלה זו נבעה, מטבע הדברים, לאור חוסר הרצון של העמותה לקבל את אותם חברים - והסיבות לכך משתנות. בחלק מהמקרים העמותה חששה מהשתלטות עוינת ומייסדיה רצו לשמר את כוחם ולהבטיח את זכותם למנות את חברי הועד המנהל; במקרים אחרים, דובר היה על עמותה שמייצגת חברים מקהילה מסוימת, והם לא היו מעוניינים בצירופם של חברים מקהילות אחרות; ובמקרים נוספים, חברי העמותה פשוט לא היו מעוניינים בצירופו של אדם כזה או אחר לשורותיהם.

הרצון להגן על העמותה והחשש מפני הצטרפות איננו מקרי. אחד מהסיפורים הידועים בהקשר זה מדבר על עמותה סביבתית בעיר גדולה בצפון הארץ, אשר אנשיה התנגדו לביצוע מיזם קבלנית, הגישו התנגדויות נגד התכניות לעירייה, ביקרו את המיזם בתקשורת המקומית ובצעו מחאה אקטיבית. הקבלנים, אשר ראו בעמותה מכשול, החליטו לעקר את ההתנגדות על ידי השתלטות על העמותה. הם אספו סביבם את אנשי שלומם, גייסו כמות גדולה של מקורבים, ויחדיו הצטרפו לעמותה - אשר הייתה מחויבת לקבלם על פי תקנונה. לצערם של אנשי העמותה, באסיפה הכללית זכו הקבלנים לרוב בזכות כל אותם "מצטרפים חדשים" - רוב אשר הבטיח שליטה בעמותה. כתוצאה מכך השתלטו הקבלנים על מוסדות העמותה, ביטלו את ההתנגדויות שהעמותה הגישה ולבסוף הצליחו בלב שקט לבצע את מיזמם.

ואכן, כדי למנוע ממקרים כאלה להתרחש, ותחת ההגנה שמעניק חופש ההתאגדות, מצב הבסיס המשפטי בדיני עמותות הינו כי חברי העמותה חופשיים להחליט מי יהיו חבריה. למעשה, למעט מייסדי העמותה שהנם חברים בעמותה מכוח מעמדם כמייסדים, העמותה רשאית - ככל שלא נקבע אחרת בתקנונה - לדחות בקשת הצטרפות בלי צורך למצוא עילות מיוחדות או נימוקים משמעותיים. הסיבה לכך היא שעמותה, לפני כל דבר אחר, היא תאגיד אשר מאוגד במשפט הפרטי. משמעותה של ה"פרטיות" במסגרת זכות ההתאגדות בעמותה הנה הוולנטריזם,. כלומר היכולת של אנשים, המסכימים לחבור יחדיו ולא תחת הוראה חוקית או כפייה, וזאת לשם קידום מטרה משותפת. חברי העמותה, לאחר שלב ההתאגדות, זוכים להגנה משפטית בדמות מסך התאגדות המאפשרת להם להבטיח את אי תלותם ועצמאותם בקידום ענייניהם. הצד השני של המטבע, הוא שהחברים יכולים, ככל שהם חפצים, להפוך את העמותה למועדון חברים סגור ולהציב חסמים בלתי עבירים על יכולתם של זרים להצטרף לעמותה - אם החברים הנוכחיים בעמותה אינם חפצים לצרפם.

אלא שכמו בכל דבר, זכות זו היא זכות יחסית. בעמותות יותר מכל תאגיד אחר, יהיו מצבים בהם למרות חופש ההתאגדות ומצב הבסיס המתואר, ידרשו עמותות לצרף חברים גם אם אינם חפצים בכך. מצבים אלה תלויים בשניים: האינטרס הציבורי בעמותה, המכפיף אותה לעקרונות מסוימים של המשפט הציבורי, והמעמד הקהילתי של העמותה - המעגן את מעמדה הייצוגי כלפי הקולקטיב - ולכן הופך אותה לאחראי כלפיו.

האינטרס הציבורי הוא תלוי נסיבה. עמותה יכולה להנות מתקציב הציבור בין אם באמצעות תמיכה כספית ובין זכתה במכרז ממשלתי, היא עשוייה לספק שירות בעל ערך ציבורי רב, למלא משימה או מטרה אשר מוגדרים כבעלי חשיבות ציבורית רבה וכיוצא באלה. באותם נסיבות בהם יש בעמותה אינטרס ציבורי גובר, מתחזק מעמדה הדו מהותי - כלומר המשפט מתייחס אליה פחות ופחות כתאגיד פרטי גרידא, ובהתאם מחיל עליה עקרונות שמקורם במשפט הציבורי-מנהלי. לעניין החברות, עמותות בעלות אינטרס ציבורי לא יוכלו באותה קלות להפלות בין פרטים שונים, לנהוג באי שוויון או בסלקציה שעה שהם באים לצרף חברים לשורותיהם.

המצב השני קשור למעמדה הקהילתי של העמותה. במצב דברים זה, העמותה צריכה להיות ארגון המייצג קהילה או קבוצה מוגדרת או אפילו ציבור מוגדר ומסוים של אנשים. אותה ייצוגיות צריכה להיות קבועה הן במטרותיה של העמותה והן בתקנונה. במצב דברים זה, ככל שמוסכם כי חברי הקהילה יהיו חברים בעמותה, היא איננה יכולה להפלות ביניהם, ולקבוע מי יוכל להצטרף ומי לאו. אם לא נקבע אחרת בתקנון - הדלת של העמותה תהיה פתוחה לכלל החברים שמשתייכים לקהילה או לקבוצה הרלוונטית.

נכון, שלעתים קרובות קל לשכוח את מצב הבסיס המשפטי - ולפיו עמותה רשאית להחליט את זהות חבריה, במיוחד בעידן בו עמותות זוכות לעניין ציבורי הולך וגובר. אלא שאם אנחנו שוכחים זאת, אנחנו גם שוכחים כי במהותה, העמותה היא ארגון אזרחי - ולא ארגון ממשלתי, ובהתאם אנחנו עשויים לטעות ולהחיל על העמותה מערכת דינים לא נכונה כבר בשלב הראשון. לכן חשוב להדגיש כבר כעת, כי חברות בעמותה היא וולנטרית - לא רק מצד החבר המבקש להצטרף, אלא גם מצד העמותה לה הפררוגטיבה להחליט אם היא מעוניינת באותו חבר, אם לאו.

"Stakeholders" - המינוחון המקצועי

המגזר האזרחי הנו מרחב מורכב ורבגוני. הוא מורכב באלפי ארגונים, המאמצים אין ספור מטרות ומשימות שונות ונבדלות; לעתים הוא פועל תוך שיתוף פעולה עם הממשלה, פעמים אחרות הוא מהווה לה ניגוד גמור ופועל לשנות את מדיניותה; ארגוניו בחלקם ממלאים את הביקוש הציבורי למוצרים ציבוריים, בעיקר מסוג של שירותים חברתיים. בחלקם האחר הם ארגוני סנגור שמטרתם לקדם שינויים חברתיים; הוא מוסבר בצורה שונה על ידי ענפי מחקר שונים, תיאוריות מגוונות ופרספקטיבות שונות - ולעתים אף מתנגשות. והוא זוכה לשלל שמות, הגדרות, המשגות וכינויים - המשתנים בין ענף לענף, מדינה למדינה, ותקופות זמן שונות.

בעשורים האחרונים, עובר המגזר האזרחי, בעולם כבישראל, הליכי מיסוד מואצים הכוללים חיזוק המסגרת המשפטית, ביסוס מעמד הרגולטור, פיתוח שיטות עבודה ותכניות לימוד אקדמאיות - וגם פיתוח שפה מקצועית ייחודית למגזר זה. הרעיון שהליך מיסוד כולל גם אימוץ שפה מקצועית איננו חריג. כמעט כל תחום אשר עובר הליך פרופסיונלי מאמץ יחד עימו שפה מקצועית המבדילה אותו מתחומי מקצוע אחרים. יחד עם זאת, אותו מינוח מקצועי חייב להתאפיין באחידות, בבהירות וזמינות. מסיבה זו בחרתי להקדיש חלק מהפוסטים בבלוג שלי, שהינו בלוג מקצועי בתחום דיני העמותות וארגוני המגזר האזרחי, למינוח המקצועי של תחום.

המינוח הראשון בו אעסוק הנו המונח האנגלי "Stakeholders" שהינו מונח מרכזי לחוקרים ולעוסקים במגזר האזרחי. מונח זה זכה לשלל תרגומים בעברית וביניהם "מחזיקי עניין", "בעלי עניין", "צדדים קשורים", "קהלים" וכיוצא באלה. עקב מרכזיותו של מונח זה לעבודת הדוקטורט אותה אני כותב, פניתי לאקדמיה הישראלית ללשון, וביקשתי לדעת כיצד בדעת האקדמיה לתרגם נכונה מונח זה. בתשובה לשאלתי נענתי על ידי המזכירות האקדמית בזו הלשון:

"אמנם "בעל עניין" הוא המונח שטבעה האקדמיה בעבר, אך בשנת תשע"א הוחלט להחליפו במונח "בעל זיקה"".

לטעמי משמעות המונח "בעל זיקה" בהקשר של ארגונים אזרחיים,  הוא מכלול הצדדים הקשורים לארגון, בין אם הם ספקי תשומות (בין בתשלום ובין בהתנדבות), ובין אם הם הנהנים משירותי הארגון. ארגון אזרחי במהותו נוסד כדי לאזן באופן שונה את האינטרסים של בעלי הזיקה מזה הנהוג בפירמה העסקית. בהעדר היררכיה באינטרסים כדוגמת האינטרס של בעל המניות בחברה, שהוא האינטרס הבכיר, מנגנוני הניהול בארגון האזרחי הופכים את הליך איזון האינטרסים והתיווך בין בעלי הזיקה, לאיזון אופקי - נטול היררכיה ברורה.

אי לכך, אמרי מעתה כי תרגום המילה "Stakeholder" - "בעל זיקה".

התפיסה הגירעונית בעמותה כטעות משפטית

מדי פעם בפעם, בישיבות ועד מנהל, אספות כלליות או פגישות עבודה של יזמים לקראת הקמת עמותה חדשה, נשמעת השאלה, "האם עמותה יכולה להרוויח". שאלה זו באה מתוך נקודת מבט אותה אני מכנה בשם "התפיסה הגירעונית" והיא רווחת אצל רבים מהעוסקים במלאכה. בתמצית, המחזיקים בתפיסה הגירעונית גורסים כי בשל טבעה של העמותה המובעת באמצעות הסיסמה, "ללא כוונת רווח", אסור לעמותה לסיים את השנה עם עודפי הכנסות על הוצאות, אלא היא נדרשת להוציא את כל הכנסותיה באותה שנה תקציבית. תפיסה זו, הגם שאיננה נכונה, מונעת באמצעות המסגרת המשפטית והמסוית של העמותה, אשר מעודדת את בעלי הזיקה לצאת מתוך נקודת הנחה גירעונית, כתפיסה ניהולית לגיטימית.

המקור המשפטי הראשון לתפיסה הגירעונית הינו חוק מס ערך אשר מגדיר עמותות תחת הסיווג "מלכ"ר" שהינו קיצור למונח "מוסד ללא כוונת רווח". מושג זה, שהינו תרגום של המונח האנגלי "Nonprofit Organization", לא נועד לחסום את יכולתה של העמותה להרוויח, אלא מטרתו היחידה היה ליצור מונח המבדיל את המלכ"ר, מהעוסק - או את העמותה מהחברה המסחרית. למעשה, לו היה רוצה המחוקק לדייק, היה צריך לכנות את העמותה בכינוי "מוסד האסור בחלוקת רווחיו", המייצג את הנורמה המשפטית הנכונה לפיה עמותה יכולה לצבור עודפים, אולם אסור עליה לחלקם בין חבריה ונושאי המשרה בה.

המקור המשפטי השני הוא תיקון מס' 10 לחוק העמותות אשר שינה את ס' 1 לחוק, העוסק בזכות לייסד עמותה, והוסיף בו איסור על ייסוד עמותה שמטרתה העיקרית עשיית רווחים. לכאורה, הוראה זו ראויה ונכונה שכן היא משקפת את תכלית העמותה - שעיקרה התאגדות למטרות שאינן עסקיות אלא מקדמות ערכים חברתיים, חינוכיים, תרבותיים, בריאותיים וכיוצא באלה. אלא שלדעתי התוספת האמורה מיותרת ועושה יותר נזק מתועלת ואסביר. יזמים חברתיים, הבאים לייסד עמותה, מאמצים כבר בשלב היסוד איסור גורף על יכולתם לחלק רווחים או נכסים לחברי העמותה ונושאי המשרה בה. איסור זה אינהרנטי לצורת ההתאגדות האזרחית וקבוע גם הוא בס' 1 לחוק. המשמעות של האיסור על חלוקת רווחים הוא ביטולו של האינטרס השיורי בארגון, נעילת נכסיו ושימוש בהם אך ורק לשם קידום מטרותיו. לכן, נוכח קיומו של כזה איסור, אין ליזמים, ככל שהם אינם מנסים לנצל לרעה את הצורה הארגונית, כל מוטיבציה להשתמש בארגון כדי להשיא רווחים. מכאן, שהוספת התוספת החדשה לס' 1 לחוק, לא זו בלבד שאיננה נחוצה, אלא יוצרת רושם מטעה, לפיו עמותה צריכה להימנע מלהרוויח - ולכן אין זה מפליא כי מנהלי ארגונים ובעלי זיקה עלולים לטעות ולחשוב שמשמעות התוספת היא אימוץ תפיסה גירעונית על ידי המחוקק.

מקור משפטי שלישי הנם כללי ניהול תקין של רשם העמותות. כללים אלה, הגם שקובעים כי ניתן להעביר עודפים משנה לשנה, מבוססים על נורמה משפטית לפיה צבירת נכסים מוגזמת מהווה הפרת חובת האמונים של נושאי המשרה לתאגיד. הפרה זו נובעת מהרעיון לפיו צבירה עודפת של נכסים מונעת מהעמותה להקדיש את מלוא נכסיה לשם קידום מטרותיה, וצבירה לשם צבירה - על כן, איננה דבר תקין או נכון. אלא שכללי הניהול התקין מהווים קובץ עמוס הוראות מסורבלות, אשר רק אנשי מקצוע שהנם בגדר שחקנים חוזרים מסוגלים להבינם עד תום. בעלי זיקה בעמותה אשר מגלים קיומו של האיסור על צבירה עודפת והגבלות על העברת עודפים תקציביים משנה לשנה, עלולים  לפרש את כללי הניהול התקין כהוראות המאמצות תפיסה גירעונית מובהקת, וכי העברת עודפים משנה לשנה כמוה כהפרת הוראות הניהול התקין - ולא היא.

ואדגיש, אין בחוק או בפסיקה כל איסור על צבירת עודפים ויצירת עודפים תקציביים בעמותה. לשיטתי, הבלבול בין איסור על חלוקת רווחים ולאיסור על עשיית רווחים, עלול להוביל להפעלת שיקול דעת ניהולי מוטעה. התפיסה הגירעונית לא זו בלבד שאיננה בגדר מדיניות ציבורית, אלא שהיא לא נכונה ומהווה מתכון כמעט וודאי לחוסר הצלחה של עמותות להתקיים לאורך זמן. בעידן בו מקורות המשאבים של העמותות הולכים ומתדלדלים, בעוד שתפקידי המגזר האזרחי הולכים ומתרבים, ייצור הכנסות עצמיות והעברת עודפים משנה לשנה, עלול להתברר כהכרח לעצם קיימותו של המגזר האזרחי על ארגוניו ועמותותיו.

יזמים חברתיים היזהרו!

הרגולציה כחסם בפני חדשנות במגזר האזרחי

אחד מהתפקידים המרכזיים של עמותות ויתר ארגוני המגזר האזרחי הוא חדשנות. האוריינטציה הפרטית של המרחב האזרחי מאפשרת ליזמים ולממשלה להשתמש בו כאזור בדיקה וניסוי ליוזמות מדיניות חדשות; הקלות והגמישות המאפיינת את עבודתו, במיוחד ביחס לביורוקרטיה הממשלתית המסורבלת, מאשרת לעמותות לפתח בזריזות יחסית שירותים חדשים כדי לענות על הצרכים המשתנים של החברה, ולאמץ טכנולוגיות חדשות המשפרות את הפעילות הקיימת; והמהות החברתית של המגזר, כלומר העובדה שהמטרות אותם מקדמות עמותות רחבות ומגוונות – ולא עסקיות – הופך אותן מגנט ליזמות חברתית מצד אלו המבקשים להטיב עם הקהילה או החברה מחוץ למסגרת הפוליטית של המדינה.

לכאורה, סביר היה להניח שהממשלה תרצה לעודד את החדשנות במגזר האזרחי לאור היתרונות האמורים לעיל. אלא שבחינת הוראות הרגולציה השונות החלות על ארגוניו מצביעה על כך שהמציאות הפוכה. נראה כי המדיניות הציבורית, אשר באה לידי ביטוי באסטרטגיות משפטיות המעצבות את מנגנוני הרגולציה, מבקשת לעודד ולשמר את הגופים הקיימים, ולהרים חסמי כניסה גבוהים, לעתים בלתי עבירים, על יזמים חדשים המבקשים לדרוס רגלם במרחב. אביא לכך מספר דוגמאות כדי להוכיח את דברי.

הדוגמה הראשונה הנה דרישת הוותק של שנתיים לשם קבלת "אישור ניהול תקין" מרשם העמותות. דרישה זו, שהינה דרישת קדם לעצם היכולת לבקש אישור ניהול תקין, מונעת מיזמים חברתיים לקבל תקציבים ממשלתיים ולהשתתף במכרזים ממשלתיים טרם חלוף שנתיים מיום ייסוד העמותה. המדינה מצדיקה את עצם הצבת הדרישה באומרה כי עמותות צריכות להוכיח רצינות ולהראות פעילות לקידום מטרותיהן טרם תסמוך עליהם המדינה ותעביר אליהם מכספיה כדי לקדם את יעדיה. אלא שאחת מתופעות הלוואי המובהקות של הניהול התקין, היא הצבת חסם כניסה גבוה מאוד בפני יזמים חדשים, אשר מורתעים מכך שהם יאלצו להמתין שנתיים טרם יוכלו לקדם את יעדיהם. יודגש כי הפופולריות הרבה של הניהול התקין בקרב קרנות פילנתרופיה ותורמים פרטיים מרימה את החסם גבוה עוד יותר, שכן גם אם היו אותם יזמים מבקשים לגייס משאבים מגורמים אלה, היו הם נדרשים להציג אישור ניהול תקין טרם כניסה לפעילות.

דוגמה השנייה ומשמעותית לא פחות נמצאת "בנוהל שר האוצר להגשת בקשות לתמיכה מתקציב המדינה ולדיון בהן". נוהל זה קובע את הדרכים בהם יכולה הממשלה לתמוך בארגונים אזרחיים והוא קובע מספר חסמים בפני יוזמות חדשות. העיקרון המטריד בנוהל זה במישור היזמות החברתית הוא דרישת הניסיון, ותקצוב הדרגתי מותנה בניסיון. דרישת הניסיון קובעת כי יזמים חברתיים, המבקשים להיעזר בכספי מדינה כדי לקדם את מיזמיהם, נדרשים להוכיח שנתיים של פעילות במימון ממקורות עצמיים בטרם יוכלו להגיש בקשה לתמיכה. קביעת תקצוב הדרגתי מותנה בניסיון אומרת כי היקף התמיכה בעמותה לא יוכל לעלות על כפל עלות הפעילות שבעדה ניתנת התמיכה, ושקיימה העמותה בשנה הקודמת.

כעת, נבחן את הדרישות האמורות. יזם חברתי לרוב איננו בעל אמצעים, אלא הוא אדם בעל מוטיבציה לקדם מטרה חברתית. הבה נניח כי היזם מעוניין להקים מוסד לילדים בסיכון בקהילה בה הוא חי. הוא נדרש לגייס לשם כך משאבים. קשה להניח כי כבר בשלב הראשון יהיו לו הכנסות ממקורות עצמיים, ולכן עליו לבקש משאבים מתורמים, קרנות פילנתרופיות ותמיכות ממשלתיות ועירוניות. בשנתיים הראשונות לפעילותו, יתקשה הוא מאוד להשיג כספים ממקורות אלה, שכן רבים מהתורמים והקרנות, וכל התמיכות הממשלתיות והמוניציפליות, מותנות בקבלת אישור ניהול תקין – אותו אי אפשר להשיג. בעבור שנתיים, בהם לא ביצע היזם פעילות, יפנה הוא לבקש תמיכה מתקציב הממשלה. הוא לא יוכל לקבל תמיכה זו שכן לא ביצע פעילות ולכן לא עמד בדרישת הניסיון. אפילו אם כן קיים פעילות, התמיכה שיקבל תהיה מזערית לאור עקרון התקצוב ההדרגתי מותנה הניסיון – אשר מגביל את התמיכה לפעמים גובה הפעילות בשנה העוקבת.

למרות שאין בנמצא מחקרים אמפיריים רבים הבודקים את השפעת רמת הרגולציה על היזמות החברתית, סביר להניח שהמציאות הרגולטורית המתוארת מגבילה באופן משמעותי את היוזמות החברתיות בישראל. הגישה למשאבים מהווה גורם מרכזי מאוד בהחלטת יזמים חברתיים ליזום פרויקטים המקדמים את החברה, וחסמי הכניסה משפיעים באופן כה מכריע על גישה זו, שהם מרתיעים פיתוחם של פרויקטים חדשים, ובהתאם פוגמים בחדשנות שהינה כה מרכזית למגזר האזרחי. למעשה, בחינת המציאות הארגונית במגזר האזרחי בישראל מצביעה על כך כי מרבית העמותות שמספקות שירותים חברתיים, הן עמותות ותיקות, ממוסדות מאוד, חלקן מסורבלות ברמה של משרד ממשלתי – וקשה מאוד לאתר יוזמות חדשות ורעננות. כולי תקווה שמציאות זו תשתנה שכן העלות שמשלמת החברה בישראל בגינה – הולכת וגדלה.

האם עמותה יכולה ליטול הלוואה?

על משפט ועמותות: האם עמותה יכולה ליטול הלוואה?
אחד מהדיונים המשמעות...: האם עמותה יכולה ליטול הלוואה? אחד מהדיונים המשמעותיים על שולחנות הוועדים המנהלים של עמותות וארגונים אזרחיים בישראל עוסק בעצם האפשרות של ...

האם עמותה יכולה ליטול הלוואה

אחד מהדיונים המשמעותיים על שולחנות הוועדים המנהלים של עמותות וארגונים אזרחיים בישראל עוסק בעצם האפשרות של הארגון ליטול אשראי מהבנק. אלו התומכים ברעיון אינם רואים הרבה הבדל בין יוזמה אזרחית ליוזמה עסקית בשאלת המינוף ויכולת התאגיד לגייס משאבים. אלו המתנגדים רואים בעמותה תאגיד שאין מטרתו עשיית רווחים ואשר משימתו היינה להשתמש אך ורק במשאבים שיש לו כדי לקדם את מטרותיו. בראייה זו, נטילת אשראי כמוה לקיחת סיכון בתאגיד שאמור להיות שונא סיכון, ויצירת התחייבות כספית שעה שאין הארגון יודע אם יוכל לעמוד בו בעתיד או שלא.

ראשית דבר, עמותה איננה תאגיד עסקי ויוזמה אזרחית-חברתית איננה שקולה ליוזמה עסקית. בכך אכן צודקים המתנגדים לעצם מהלך נטילת ההלוואה. עמותה מתאגדת מלכתחילה לקידום מטרות אזרחיות ולא עסקיות. אין זה משנה אם המטרות חברתיות, תרבותיות, חינוכיות, צדקה וחסד או ספורט. מה שמשנה זה שבשלב ההתאגדות העמותה מחויבת על פי חוק לאמץ מגבלה על עצם יכולתה לחלק עודפים לחבריה, מה שמשנה את כל תחשיבי עלות-התועלת שמאפיינים את נטילת הסיכון העסקית.במה דברים אמורים. לתאגיד עסקי יש בסופו של יום בעל עניין אשר אמור ליהנות מהרווחים של אותו העסק. אותו גורם, אשר בדרך כלל היינו בעל המניות בחברה, מוכן לסכן את משאבי החברה (או לתמוך במידה מסוימת של סיכון במסגרת תפקידו כאסיפה הכללית או כדירקטור בחברה) כדי להרוויח. אבל עמותה לא צריכה להרוויח ולמעשה רווח איננו חלק אינטרגרלי משיקולי הניהול. עיקר תפקידה הוא לקדם את מטרותיה במסגרת סל המשאבים אשר עומד לרשותה. במילים אחרות היא יכולה לממן פעילות רק ממצבת הנכסים העומדת לראשותה, ולא לסכן את גורלה בשם מטרת מיקסום האינטרס של בעל מניותיה.

אלא שממבט שני, התמונה מורכבת יותר. גם אם נטילת הלוואה איננה מקור משאבי נפוץ בעולם הארגונים האזרחיים והעמותות, הרי שיש מצבים בהם האשראי נחוץ לשם עצם קיום הפעילות של העמותה. ישנם מצבים רבים בהם העמותה תמצא את עצמה זקוקה בדחיפות למימון או מעוניינת להשיג הון למינוף פעילות אשר תבטיח לה, לכל הפחות, את החזר ההשקעה תוך תקופה סבירה. כך הדבר כאשר מדובר על מימון ביניים, שעה שגורם מימון מבטיח תמיכה כספית, העמותה מסתמכת על כך ויוצרת התחייבויות, אבל יש פער זמנים בין מועד קיום ההתחייבות למועד קבלת התמיכה הכספית על ידי המממן. עניין זה נפוץ במיוחד בתמיכות ממשרדים ממשלתיים כאשר עמותות המספקות שירותים יוצרות את ההתחיבויות אבל מקבלות את כספי הממשלה חודשים אחר כך. דוגמא אחרת היא מצב בו לעמותה יש די הון למינוף פעילות, אבל ההון איננו נזיל ואי אפשר להשתמש בו במועד הדרוש. דוגמא שלישית היא במצב בו לעמותה די נכסים כדי להבטיח את החזר ההלוואה, ואין מניעה כלכלית כלשהי להעניק לה את ההלוואה האמורה.דוגמאות אלה אינם רשימה סגורה, אבל הן משקפות מצבים מוכרים בהם עמותות רבות נדרשות לשאלת האשראי.

וזה מוביל אותנו לשאלה, האם יש מניעה משפטית כלשהי לבקש אשראי מבנק?והנה לא ניתן למצוא בחוק העמותות, בתקנות העמותות, בפרשנות משפטית או בכללי הניהול התקין של רשם העמותות/רשות התאגידים איסור כלשהו על יכולתה של עמותה לגיוס אשראי. אם קיימת מגבלה, הרי הוא ברמת חובות הנאמנות והזהירות הרובצות על חברי הועד ונושאי המשרה הבכירים בתאגיד. מגבלה זו היא מגבלה על שיקול הדעת. אלו צריכים להפעיל את שיקול דעתם הניהולי ולקבל החלטות המשקפות את טבעה הייחודי של העמותה או התאגיד האזרחי. שיקול דעת כאמור חייב לצאת מתוך שנאת סיכון אינהרנטית, זהירות מופלגת כלפי דרכי השימוש בנכסי העמותה, בחינה מדוקדקת של יכולת העמותה לעמוד בהחזר ההלוואה וכמובן בחינת התקנון הספציפי של העמותה ווידוא כי אין בו סעיפים המונעים את יכולתה של העמותה לגייס הון באמצעות הלוואות.

לסיכום, אין מניעה משפטית מהותית על עצם יכולתה של העמותה ליטול אשראי וישנם מצבים בהם נטילת אשראי תהיה הכרחית או נחוצה מאוד לשם קיום פעילותה של העמותה לקידום מטרותיה. נדמה כי יתכן ומדיניות ציבורית ראויה תהיה לעגן קרן ממשלתית המיועדת באופן ספציפי להעניק אשראי לעמותות – במיוחד במצבים בהם אשראי כאמור נדרש כדי לממן מימון ביניים את פעילות העמותה עד לקבלת תקציבים וכספי תמיכות מובטחים מספקי המשאבים.